Село с населением в 50 тыс. человек может иметь избранного акима и собственный бюджет, но при этом не иметь своего маслихата. Жители участвуют в обсуждении местных проблем и определяют приоритеты развития территории, однако окончательные решения по бюджету принимают депутаты районного маслихата. По мере роста сельских населенных пунктов эта проблема становится все заметнее. Не пора ли крупным сельским округам предоставить право избирать собственные маслихаты? Этот вопрос рассматривают авторы исследования, о котором рассказывает inbusiness.kz.
Как менялась система сельского управления
В Казахстане реформы местного самоуправления последовательно расширяли полномочия сельских территорий. В 2010-х годах появились дополнительные механизмы участия жителей в решении местных вопросов – сходы и собрания местного сообщества. В 2017 году были приняты законодательные изменения, подготовившие введение бюджета четвертого уровня, который заработал в 2018–2020 годах.
С 2021 года сельские акимы стали избираться напрямую населением. Эти изменения усилили роль местных жителей и изменили положение сельского акима. Однако в этой системе сохранился важный пробел. Авторы исследования задаются закономерным вопросом: почему крупный сельский округ с выборным акимом и собственным бюджетом не может иметь свой маслихат, тогда как отдельный район с меньшим населением обладает представительным органом благодаря своему административному статусу?
Действующей системы уже недостаточно
Авторы провели интервью с акимами сельских округов и представителями местных исполнительных органов. На их основе они выделили пять проблем, которые показывают ограничения существующей модели.
Первая – зависимость оперативных бюджетных решений от графика заседаний районного маслихата. Даже если средства нужны срочно, их выделение может затянуться. Вторая – ограниченные возможности районных депутатов представлять повседневные интересы конкретного сельского округа. Один депутат не всегда может уделять достаточно внимания всем проблемам большой территории. Третья – разрыв между участием жителей в обсуждении местных вопросов и принятием окончательных бюджетных решений.
Люди формируют запросы и определяют приоритеты, но не всегда могут повлиять на то, какие из них получат финансирование. Четвертая – неравномерное представительство отдельных сел внутри одного крупного сельского округа. Интересы центрального села могут оказаться более заметными, чем потребности отдаленных. Пятая – снижение эффективности личного взаимодействия акима с населением. Когда жителей становится слишком много, один руководитель физически не может уделять каждому достаточно времени.
Как размер села влияет на обратную связь
Интервью с сельскими акимами позволили исследователям выделить три основные модели взаимодействия с населением. Они различаются прежде всего численностью жителей. Малые села и округа – до 1–1,5 тыс. человек. Аким лично знает значительную часть жителей, получает обращения напрямую, общается с людьми в сельских чатах и решает многие вопросы в ходе повседневных встреч.
Средние села и округа – 3-6 тыс. человек. По мере роста населения личного общения становится недостаточно. Поэтому формируются дополнительные механизмы взаимодействия: сходы и собрания местного сообщества, уличные представители, советы старейшин и другие объединения жителей.
Крупные сельские округа – свыше 10 тыс. человек. Здесь ситуация меняется принципиально. Особенно это заметно в быстрорастущих пригородных селах. Крупному сельскому сообществу требуются более развитые механизмы представительства, которые позволят жителям не только обсуждать проблемы, но и влиять на решения.
Пять проблем сельских акимов
Интервью с руководителями сельских округов показывают, как недостатки действующей системы проявляются на практике. Первая: срочные вопросы приходится ждать до заседания районного маслихата. Например, во время паводка или другой чрезвычайной ситуации средства могут понадобиться немедленно. Но если для их выделения требуется решение районного маслихата.
Один из акимов сельского округа Алматинской области описывает эту проблему так:
"Мы ждем сессию маслихата по три месяца. Например, сейчас потоп идет, нам сейчас нужны средства, но пока они утвердят, это уже все не актуально становится".
Вторая: районный депутат не всегда может полноценно представлять интересы округа. По словам одного из акимов Алматинской области, на районном уровне интересы большого количества территорий приходится распределять между ограниченным числом депутатов: "Вот представьте: от каждого округа избирается по одному депутату. Там сидит энное количество депутатов, и только один представитель вашего округа. Он, извините, по закону должен здесь жить. Вы покажите, какой депутат живет в своем округе".
Третья: сходы и собрания местного сообщества позволяют жителям обозначать проблемы, обсуждать развитие села и предлагать, на что следует направить бюджетные средства. Однако между предложением жителей и его финансированием есть несколько этапов согласования. Окончательное решение остается за районным маслихатом.
Четвертая: в большом округе интересы отдельных сел могут учитываться неравномерно. Даже если центральное село активно участвует в обсуждении местных вопросов, это не означает, что интересы всех остальных населенных пунктов представлены в равной степени.
Пятая: аким физически не может уделять достаточно времени каждому жителю. Один из руководителей крупного сельского округа рассказывает: "Приемные дни у меня, например, во вторник и четверг, а люди приходят каждый день. И разве откажешь, когда человек уже пришел? Население пока не привыкло к графику. Лично у меня это занимает много времени, а текущей работы много – потом это влияет на качество работы. Иногда занимают и обеденное время. И населения у нас много: по статистике много, а по неофициальным данным еще больше".
Что предлагают эксперты
Авторы исследования предлагают рассмотреть возможность создания собственных выборных маслихатов в крупных сельских населенных пунктах и округах. Речь не идет о создании еще одного общественного совета или дополнительной консультативной структуры. Вопрос заключается в том, почему право иметь такой орган напрямую зависит от административного статуса территории, а не от численности ее населения и потребности в самостоятельном представительстве.
Исследователи предлагают сначала проверить эту модель в пилотном режиме на двух типах территорий: в крупных селах с населением свыше 15 тыс. человек и в многосельных сельских округах – свыше 30 тыс. человек. При этом новый маслихат должен обладать не формальными, а реальными полномочиями.
В частности, ему предлагается предоставить три основные функции. Бюджетную: утверждение местного бюджета и внесение в него изменений. Представительную: защиту интересов всех сел и жилых массивов, входящих в состав территории. Контрольную: надзор за исполнением бюджета и заслушивание отчетов акима.
Село в город не стремится
Сегодня одним из способов признать фактический рост сельского населенного пункта – изменение его административного статуса и перевод в категорию города. Однако такой шаг влечет за собой гораздо более серьезные последствия, чем просто изменение названия. Меняются требования к инфраструктуре, механизмы финансирования и бюджетного планирования.
Кроме того, жители могут потерять отдельные преимущества и меры государственной поддержки, которые связаны именно с сельским статусом территории. Это может сдерживать реформы даже в тех случаях, когда численность населения и масштабы местных проблем уже требуют новых механизмов управления.
Не каждое село должно стать городом
Крупное село или сельский округ сможет сохранить свой статус, но при этом получить собственный выборный представительный орган. Он будет участвовать в принятии бюджетных решений, представлять интересы жителей и контролировать работу акима. Для государства это возможность сделать местное управление более открытым и подотчетным без необходимости сразу менять административно-территориальное устройство.
Разумеется, расходы на создание и содержание новых маслихатов потребуют отдельной оценки. Однако такой подход позволит проверить, насколько эффективнее станет управление крупными сельскими территориями при наличии собственного представительного органа. Главная идея предложения заключается в том, что численность населения и потребность в политическом представительстве должны учитываться отдельно от административного статуса.
Не каждое крупное село должно становиться городом, чтобы его жители получили возможность самостоятельно выбирать своих представителей, влиять на местный бюджет и контролировать решения власти.
Авторы исследований: Сабина Садиева, Бауыржан Едгенов, Бибижамал Амангельды. Исследование выполнено в рамках грантового проекта "Децентрализация, местное управление и региональное развитие в Казахстане", финансируемого министерством науки и высшего образования РК.
Читайте по теме:
Финансовые возможности сельских акиматов расширят
