В министерстве юстиции РК разработали консультативный документ регуляторной политики к проекту Закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества". В документе говорится о проблеме в разработке законопроектов, частом внесении поправок в кодексы, а также несистемности и нестабильности законов. Авторы документа вышли с рядом предложений, которые позволят, по их мнению, улучшить действенность законов, передает inbusiness.kz.
Так, одними из плюсов названы: повышение инвестиционной привлекательности страны ввиду обеспечения стабильности кодексов, снижение рисков затрат бюджета на неэффективные меры законодательного регулирования отрасли, подчиненной социально-экономическим параметрам и др., эффективное планирование законотворческой работы и повышение уровня активности общественности на стадии публичного обсуждения проектов НПА.
В чем проблемы разработки законопроектов?
Описывая проблему, в минюсте отметили, что на сегодня количество внеплановых законопроектов правительства поступательно растет и практически приравнивается к количеству плановых законопроектов. Так, число плановых и внеплановых законопроектов, инициированных правительством, в разрезе по годам выглядит следующим образом. В 2020 году доля плановых законопроектов составила 22, внеплановых – 18, в 2021 году – 25 и 15 соответственно, в 2022 году – 22 и 23, в 2023 году – 32 и 20 соответственно.
При этом процесс разработки внеплановых законопроектов не регламентирован действующим законодательством. С принятием Закона "О доступе к информации" проекты НПА и "концепция" законопроектов проходят публичные обсуждения на интернет-портале "Открытые НПА". Однако активного участия граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов либо других стратегических документов не наблюдается.
Это объясняется тем, что основная масса населения не верит в возможность влияния на нормотворческий процесс и не политизирована, также наблюдается низкая активность представителей неправительственных некоммерческих организаций и в определенной степени существует правовой нигилизм среди населения: "рядовой" гражданин может и не знать о факте размещения важного проекта НПА и консультативного документа регуляторной политики на портале "Открытые НПА" и в целом о существовании такой процедуры "публичного обсуждения" и возможности его участия в этом процессе.
К примеру:
- В 2022 году портал "Открытые НПА" посетило 708 тыс. человек. Было размещено 17,8 тыс. проектов, к ним поступило 40,2 тыс. комментариев.
- В 2023 году количество пользователей составило 963 тыс. человек. Было размещено 18,1 тыс. проектов, к ним поступило 61,8 тыс. комментариев.
Согласно статданным, на 1 апреля в Казахстане проживает более 20 млн человек, из них около 70% (около 14 млн человек) составляют жители в возрасте от 15 до 65 лет.
При этом за все время функционирования портала "Открытые НПА" опубликованы всего 128,8 тыс. проектов НПА и 274,3 тыс. комментариев, что является недостаточно "хорошим" показателем с точки зрения популярности данной площадки для обсуждения правительственных инициатив.
Почему неэффективны общественные и экспертные советы?
В Казахстане в нормотворческом процессе существует ряд обязательных процедур, требующих получения заключений и рекомендаций от экспертного совета по предпринимательству, НПП "Атамекен" и общественного совета, который направлен на вовлечение правоприменителей и развитие коммуникации между обществом (населением) и государством в принятии решений по проектам НПА и консультативным документам регуляторной политики.
В документе говорится, что данные площадки на сегодня неэффективны в части обсуждения ими законопроектов и их концепций, поскольку невозможно сделать точный вывод о том, что площадки позволяют защищать интересы всех субъектов, на которых будет распространяться регулирование.
К примеру, по вопросам развития общественных советов уполномоченным органом является министерство культуры и информации (МКИ). Соответствующая подведомственная организация МКИ ежегодно составляет отчет о состоянии и развитии института общественных советов в стране.
Так, исследования, проведенные НАО "Казахстанский институт общественного развития" (КИОР) за 2023 год, подтверждают, что более чем половине респондентов (56,8%) до сих пор не известно о том, что в Казахстане работают общественные советы (ОС). Половина респондентов (49,9%) имеют лишь общее представление о задачах и функциях ОС. При этом пятая часть населения (19,9%) ничего не знает о деятельности ОС. Для обсуждения значимых социальных вопросов в ОС разных уровней не обращались 82,1% опрошенных. И лишь 15,8% граждан взаимодействуют с ОС в своем населенном пункте для решения социально значимых вопросов. Согласно данным КИОР, из числа тех, кому известно о работе ОС, 65,8% знакомы с деятельностью ОС. При этом наиболее популярными стали городские ОС, о работе которых известно 49,3% респондентов. Менее популярные ОС являются уровня министерств/агентств и национальных компаний/холдингов, а на территориальном уровне – ОС при акимате и ОС села.
В свою очередь, развитие института экспертных советов не нашло своего отражения в законодательстве, за исключением общих положений, предусмотренных в статье 64 Предпринимательского кодекса. Члены ОС и экспертного совета функционируют на общественных началах, то есть члены данных институтов работают безвозмездно, соответственно, надеяться на их высокую производительность, как минимум, нерационально.
В данном контексте отмечено, что минюст совместно с МКИ и минцифры на системной основе принимает меры по развитию портала "Открытые НПА". Так, в настоящее время реализован функционал по опубликованию и сложному комментированию экспертных заключений НПП "Атамекен", ОС, ЭС, ИЗПИ, в том числе результатов научных экспертиз.
"На наш взгляд, транспарентность данных (экспертных заключений и рекомендаций) и возможность их комментирования общественностью в перспективе обеспечит усиление этих институтов за счет развития общественного контроля. Акимы являются представителями интересов соответствующей административно-территориальной единицы во взаимоотношениях с государственными органами, организациями и гражданами. В этой связи считаем, что вовлечение МИО в процесс подготовки законопроектов:
- повысит постоянство данной работы и заинтересованность общественности в обсуждении законодательных инициатив;
- обеспечит обратную связь между центральными и региональными уровнями власти, а также координацию действий и согласованное решение вопросов на всех уровнях", – считают в ведомстве.
В минюсте предлагают рассмотреть возможность закрепления функции местных исполнительных органов в организации публичных слушаний по законопроектам и их "концепциям". На первоначальном этапе представляется целесообразным выделить ряд сфер, по которым необходимо установить обязательный порядок организации публичных слушаний, к примеру, по вопросам социального характера.
По мнению авторов документа, данное предложение полностью коррелируется с принципом "слышащего государства" и указом главы государства от 3 марта 2022 года "О проведении встреч акимов с населением".
Отмечено, что сегодня анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что необходимы не только разработка какой-либо научной методологи по систематизации правовых норм, но и закрепление на законодательном уровне требований к систематизации отраслевого законодательства.
Нестабильность кодексов – сколько изменений внесено
Авторы документа утверждают, что в настоящее время сохраняется определенная нестабильность кодексов. Например, за 2023 год Предпринимательский кодекс пополнился 17 законами. В период с 2020 по 2022 год в Налоговый кодекс внесены изменения 21 раз, в Предпринимательский кодекс – 44 раза, в Гражданский кодекс – 28 раз, в Земельный кодекс – 28 раз, в Трудовой кодекс – 21 раз, в Закон "О государственных закупках" – 15 раз.
"На наш взгляд, существование данной тенденции говорит не только о неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, но и об отсутствии ограничений, обеспечивающих стабильность кодексов. В соответствии с правовой наукой нормы в кодексах должны иметь системообразующий и фундаментальный характер и быть сфокусированы на регулировании однообразных общественных отношений, быть устойчивыми к изменениям в случае перемен в иных сферах общественных отношений. В этой связи важно установить ограничение на частое внесение поправок в один и тот же кодекс", – отмечают в минюсте.
С одной стороны, это ограничение будет подчеркивать уровень кодексов среди иных НПА, с другой – позволит повысить качество планируемых к разработке проектов кодексов и проектов законов, которыми вносятся изменения и дополнения в кодексы, утверждают в ведомстве.
Кроме того, как утверждают в министерстве, в законотворческой практике практически не применяется институт апробирования. Одна из причин заключается в том, что законодательством четко не регламентированы требования и условия апробирования норм.
Также на сегодня уровень знаний государственного языка в государственных органах остается невысоким. Госорганам легче подготовить проект НПА на русском языке, а затем обеспечить его перевод на казахский язык. При этом тексты НПА на двух языках имеют одинаковую юридическую силу. В этой связи законодательством предусмотрена обязательность прохождения научной лингвистической экспертизы на предмет аутентичности текстов проектов законов до их внесения на рассмотрение мажилиса парламента.
Однако, по мнению авторов данного документа, результаты данной работы, кроме вышеуказанных проблем, ухудшаются также по следующим факторам:
- Проекты законов после проведения лингвоэкспертизы подвержены изменениям в парламенте, и на этой стадии полноценная лингвоэкспертиза уже не проводится. Соответственно, возможны проблемы в полной аутентичности текстов.
- Лингвоэкспертиза не проводится по подзаконным НПА, таким как постановления правительства, приказы ведомств и т. д.
Кроме этого, в КПП также предусмотрено, что "в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты разрабатываются на казахском и русском языках. На практике нередко разработанные на русском языке проекты переводятся на казахский язык, порождая вопросы к единому пониманию содержания текстов на двух языках.
В свете этого в целях дальнейшего развития казахского языка в нормотворческой деятельности авторы считают важным проработать возможность поэтапного законодательного закрепления обязанности разрабатывать проекты нормативных правовых актов на казахском языке с обеспечением их перевода на русский язык".
Тем самым возникает необходимость установление обязательных требований по руководству официальным казахско-русским юридическим словарем при подготовке проектов НПА.
Казахстанцы не понимают суть законопроектов
Отдельным вопросом названа доступность языка законов. В документе говорится, что неопределенность требований к унификации изложения норм в НПА приводит к сложности понимания НПА и реализуемости их на практике. Другими словами, на сегодня имеется вероятность, что НПА могут быть написаны с использованием сложных и запутанных структур предложений, которые усложняют их понимание.
К примеру, статьи 19 "Особенности разработки и принятия консультативных документов, нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства" и 20 "Особенности разработки и принятия нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан" Закона "О правовых актах", согласно сервису оценки читабельности русскоязычных текстов, считаются очень сложными для восприятия и предназначены для аудитории, состоящей из аспирантов, людей со вторым высшим образованием и PhD.
В данном контексте следует заметить, что, несмотря на восьмилетний опыт публичного обсуждения проектов НПА, на портале "Открытые НПА" сохраняется низкое количество комментариев, что вызывает вопрос доступности языка проектов НПА для общественности. Примерно три комментария на один проект НПА показывает низкую заинтересованность людей в содержании проектов НПА, несмотря на их значимость для общества, государства, отдельного человека.
В минюсте считают необходимым установить обязанность органов-разработчиков при официальном опубликовании принятых нормативных правовых актов в Эталонном контрольном банке НПА размещать материалы, разъясняющие положения принятых новелл (в том числе вложение презентаций, таблиц и схем и так далее для визуального восприятия общественностью).
Данное требование позволит действовать государственным органам проактивно, снижая количество обращений за разъяснением норм законодательства. Также отмечено, что в Законе "О правовых актах" не установлены основные цели, принципы и задачи регулирования сферы нормотворчества. В этой связи приводятся в соответствие положения Закона "О правовых актах" с пунктом 1 статьи 24 данного закона. Кроме того, имеется ряд норм, излишне детализирующих положения нормотворческого процесса, в связи с чем предлагается перенести ряд норм на уровень подзаконных нормативных правовых актов.
По итогам 2023 года анализу стабильности законов подлежали 272 законодательных акта, из которых: стабильные – 61 (22,4%), относительно стабильные – 165 (60,7%), нестабильные – 46 (16,8%).
Читайте по теме:
В новом законопроекте о госзакупках недостатков больше, чем достоинств – эксперт
