На протяжении практически всего периода независимости в Казахстане предпринимаются попытки пересмотреть распределение полномочий между уровнями власти, создав в стране большую демократизацию. Для этого регулярно создаются специальные комиссии по обсуждению темы и выработке предложений. Abctv.kz вспоминает историю этой работы.
Впервые в этом тысячелетии масштабная комиссия по выработке тех самых демократических предложений была создана в 2002 году, когда президент предложил создать Постоянно действующее совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества (распоряжение президента от 15.11.2002 № 357). В состав совещания, получившего "народную" аббревиатуру ПДС, вошли депутаты парламента, члены правительства, представители администрации президента, других государственных органов, представители политических партий, неправительственных организаций. На совещании рассматривались изменения в конституционный Закон "О выборах", активно обсуждалось разграничение полномочий между уровнями власти и совершенствование межбюджетных отношений, совершенствование судебной системы и статусе судей и изменения в закон о средствах массовой информации.
Впрочем, как отмечалось многими наблюдателями, несмотря на то, что ПДС создавалось по указанию президента, а возглавлял совещание заместитель премьер-министра страны, все решения носили лишь рекомендательный характер. Соответственно, главным недостатком работы ПДС было отсутствие механизма реализации выработанных решений.
Уже в 2004 году на смену ПДС пришла новая структура – Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества при президенте, созданная его указом от 2.11.2004. Возглавил комиссию, получившую аббревиатуру НКВДиГО, тогдашний секретарь Совета безопасности Булат Утемуратов. Персональный состав НКВД утвердил президент страны, включив туда не только членов правительства, администрации президента, депутатов парламента и представителей провластных партий, но и лидеров оппозиции – Коммунистическую партию Казахстана, партию "Ак жол" и партию "Демократический выбор Казахстана".
НКВД проработала в течение 2004–2005 годов. Ее состав был значительно расширен, участники строго структурированы по рабочим группам, занимавшимся разработкой различных насущных вопросов, касающихся общества, решения выходили на уровень государственных. В частности, рабочая группа по разработке проекта государственной программы реформирования политической системы и развития гражданского общества насчитывала 15 человек; рабочая группа по судебному санкционированию ареста –10 человек; по усилению роли парламента РК и расширению его контрольных функций – 18 человек; по децентрализации государственного управления и внедрению системы местного самоуправления – 16 человек; по поэтапному введению института присяжных заседателей – 25 человек.
В послании народу Казахстана 2006 года президент отметил, что комиссия выполнила задачу обобщения состоявшихся дискуссий, что дает возможность продолжить политические реформы в стране, направленные на повышение эффективности политической системы и государственного устройства Казахстана.
НКВД за время своей работы подготовила концепцию развития в Казахстане гражданского общества, согласно которой в стране должна быть создана система общественных и государственных институтов, позволяющая реализовывать главный принцип демократического государства – обеспечение прав человека.
"Власть и общество будут неукоснительно обеспечивать приверженность свободе слова, религии, собраний, праву граждан на объединение, справедливый суд, честные, прозрачные выборы", – говорилось в документе.
Еще один глобальный документ, разработанный НКВД, –проект общенациональной программы демократических реформ на 2006–2011 годы. В списке предложений – сохранение президентской формы правления и двухпалатного парламента, но при этом численность палат парламента было предложено увеличить. Роль парламента в системе государственной власти должна укрепиться за счет предоставления ему дополнительных функций (контрольных и кадровых). Предлагалось ввести и выборность акимов, правда, ограничиться лишь районным уровнем. Для повышения объективности судей было предложено введение института присяжных заседателей.
Документы нашли поддержку, и уже в марте 2006 года НКВДиГО была переформатирована в Государственную комиссию по вопросам демократизации при президенте (ГКВД) для усиления ее роли. Возглавил комиссию президент. Взяв за основу все прошлые наработки, ГКВД приступила к очередному этапу дискуссий, результатом которых стали внесенные в 2007 году изменения в Конституцию страны. Тогда, выступая перед депутатами, Нурсултан Назарбаев так объяснял необходимость внесения поправок в основной закон: "Настала пора заложить законодательную основу, которая обеспечит успех начатым либеральным реформам и приведет к новому балансу общественных и государственных интересов, становлению новой системы сдержек и противовесов в государственном устройстве на новом этапе развития Казахстана".
Принципиальным новшеством стало перераспределение полномочий ветвей власти. Форма правления осталась президентской, но, как подчеркивал президент, с существенным расширением полномочий парламента, что "практически трансформирует модель нашей республики из президентской в президентско-парламентскую".
Изменениями 2007 года численность палат парламента была увеличена: мажилиса –до 107 депутатов, сената – до 47. Сенат наделили полномочиями по выполнению функций парламента в целом по принятию законов в период временного отсутствия мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Внесли норму, согласно которой кандидатура премьера проходит согласование с фракциями политических партий и назначается глава правительства с согласия депутатов мажилиса. Изменены нормы по выражению вотума недоверия правительству: большинством голосов депутатов мажилиса (ранее было две трети голосов)и лишь два случая, когда недоверие правительству выражается всем парламентом: по итогам отчета об исполнении бюджета либо когда премьер сам поставит вопрос о доверии в связи с непринятием закона, инициированного кабмином. Парламенту также предоставлено право формировать две трети состава Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии и Счетного комитета.
Увеличены были и сроки полномочий депутатов маслихата на один год – до пяти лет, с согласия маслихатов введено назначение акимов областей, городов республиканского значения, столицы. Также депутатам маслихатов дано право выражать недоверие акиму не двумя третями голосов, а простым большинством.
В Конституции отразили и деятельность Ассамблеи народа Казахстана как организации, обеспечивающей представительство различных этнических групп страны в общественно-политической жизни.
Изменения затронули и сроки президентских полномочий. Срок президентского правления сокращен с 7 до 5 лет.
Еще один пакет изменений в основной закон был внесен в 2011 году по инициативе депутатов парламента. Тогда в конституции был закреплен статус "Елбасы" для Первого Президента Нурсултана Назарбаева; также внесена норма, согласно которой срок полномочий Первого Президента, на которого не распространяются количественные ограничения по выборам, “может быть продлен на республиканском референдуме”.
Следующая комиссия появилась в 2015 году – Национальная комиссия по модернизации при президенте, она была создана "в целях реализации институциональных реформ, дальнейшей модернизации казахстанского общества и государства. Эти реформы определены в плане нации "100 конкретных шагов". В рамках комиссии определено пять ключевых направлений и сформировано пять рабочих групп: "Формирование современного, профессионального и автономного государственного аппарата, обеспечивающего качественную реализацию экономических программ и предоставление государственных услуг", "Обеспечение верховенства закона, гарантирующего права собственности, создающего условия для предпринимательской деятельности, охраны договорных обязательств, который в конечном итоге станет основой для экономического роста", "Индустриализация и экономический рост, основанный на диверсификации", "Нация единого будущего", "Транспарентное и подотчетное государство".
Результаты этой работы таковы: осуществлен переход к трехступенчатой системе отбора на государственную службу, внедрена карьерная модель госслужбы, исключена возможность командных перемещений, внедрена методика оценки административных госслужащих, обеспечивающая оплату труда по результатам. Судебная система перешла с пятизвенной на трехзвенную. Высший судебный совет начал работу как автономное госучреждение с собственным аппаратом, образована местная полицейская служба, кардинально сокращены сроки предоставления исходно-разрешительных документов в строительной сфере.
Новой рабочей группе по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти, сформированной 11 января 2017 года, предстоит учесть и прежний опыт, и новые поручения. Напомним, выступая на торжественном собрании, посвященном 25-летию независимости Казахстана, президент заявил: "Казахстан был, есть и будет государством с президентской формой правления, как это предусмотрено нашей Конституцией. Вместе с тем настало время рассмотреть вопрос перераспределения полномочий между президентом, правительством и парламентом. Специальная комиссия должна изучить эти вопросы и внести предложения по изменению соответствующих законов, а возможно, и Конституции".
Ирина Севостьянова
