"По вопросам реформирования государства идут активные дискуссии. Какие реформы мы хотим? Очень часто звучит тезис о том, что нужно меньше государства. Также говорят об эффективном государстве, и тут сразу можно сказать, что международные исследования фиксируют запрос на сильное государство в том понимании, что оно работающее, эффективное", – эксперт Института мировой экономики и политики Сабина Садиева перечислила пункты, по которым можно реформировать госуправление. Они обозначены в исследовании "Сильное государство. Зрелое общество".
Также, по ее словам, в число таких пунктов входит доверие к технологиям в госсекторе (оно у казахстанцев очень высокое, и у нас есть успешный опыт использования технологий госуправления). Квазигоссектор – что это, какие ожидания у нас от него, каковы правила игры? Концепция слышащего государства – как оно слышит, кого слышит, как это используется? И также: падение цен на нефть, на сырье поставило вопрос о том, каким образом это переформатирует наше государство, и пандемия показала, что у нас одна страна на всех.
Фильтр "люди – прежде всего"
Сабина Садиева рассказала, что в процессе работы авторы исследования нашли решения, как трансформировать госуправление, и при этом все пропускали через фильтр принципа "люди – прежде всего".
"Для госуправления это означает выработку государственной политики на основе такого подхода. Это очень простые вещи, когда государство перестает измерять прогресс через рост ВВП и начинает измерять его в других метриках – через социальные вещи, качество жизни людей, удовлетворенность людей, даже если она относительная и субъективная", – поясняет эксперт.
Также это могут быть очень сложные вещи, например, пересмотр методологии государственного планирования. "Госполитики фиксируются в программных документах, и они входят в систему стратегического планирования, есть правила разработки этих документов, мониторинга, оценки. Но, на наш взгляд, не хватает именно инструментов управления результативностью, программной логики, логики воздействия и пр. Такие вещи ориентируют госполитики на людей и позволяют измерять результаты в том, как меняется жизнь и поведение людей", – говорит спикер.
Наджинг и отказ от управления отчетами
Пандемия и все, что сейчас происходит, показало, что на верхнем, долгосрочном уровне планирования тоже нужно пересмотреть подходы. "Вот этот подход, когда мы делаем детальное описание желаемых изменений и подстраиваем под них индикаторы, приводит только к управлению отчетами", – продолжает Сабина Садиева.
По мнению авторов исследования, также нужно поменять отношение к тому, как формулируются политики. "Сейчас очень много говорят о наджинге. Это использование знаний поведенческой экономики для дизайна госполитик, для создания ориентиров и стимулов для граждан. То есть вместо создания множества правил и системы наказания за их нарушение можно создавать ориентир и поощрять за желаемое поведение", – поясняет эксперт.
На слайде в ее презентации – примеры такого поощрения: возможность заменить водительские права без пересдачи экзамена ДО истечения срока их действия; возможность получения ЭЦП онлайн ДО истечения срока действия.
"Если мы хотим, чтобы наши госполитики были действительно о людях, нужно перейти от управления отчетами к управлению результатами на основе оценки", – говорит представитель ИМЭП.
Она поясняет, что в оценке есть два ключевых момента. Первый: оценка начинается с разработки документов стратегического планирования, куда встраивается логика и цепочка результатов. Второй: нужно не просто оценивать документы, а включать оценку инфраструктуры, организационного потенциала исполнителей, регуляторных баз и т.д.
"Для такого, очень серьезного, разворота нужно создавать институциональный спрос на оценивание результатов госполитик, добиваться развития социологии, переводить в цифровой формат и выкладывать как можно больше информации", – говорит эксперт.
Что такое "много государства"?
"Как мы понимаем, что государства много? Много чиновников, много государственных органов? Но у нас есть примеры, когда в государстве большой пул чиновников и оно имеет разветвленную сеть госаппарата. Мы в своем исследовании пришли к выводу, что наиболее точно понять "избыточность государства" можно через функции госорганов", – продолжает Сабина Садиева.
По ее словам, в Казахстане сейчас 4500 функций на центральном уровне, и они "методологически определены не очень верно". Необходимо упорядочить функции, чтобы упорядочить государственный сектор. Функциями связан персонал государственных органов, автоматизация процессов проводится на основании функций, бюджетные расходы привязаны на верхнем уровне к функциям, государственные услуги и сервис – это вообще прямая производная от функций, подведомственные организации также встроены в систему функционала госсектора.
"Нужно поменять отношение к государственной функции: это не все, что пишется в положении госоргана, а постоянный стабильный цикл операций, направленный на производство и справедливое распределение общественных благ, удовлетворение нужд и потребностей общества", – говорит Сабина Садиева.
Она поясняет: если сможем упорядочить функционал госсектора и через него описать, какое государство хотим, то сможем перезапустить ряд компонентов административно реформы. "Станет понятно, что делать со структурой госаппарата: не нужно увольнять госслужащих, нужно сокращать процессы. Можно регламентировать их работу и перейти к очень хорошей идее оплаты труда по результатам. Не нужно управлять людьми, нужно управлять процессами. Если упорядочим функции и процессы, то увидим, какие компетенции и роли нужны, где избыток и где недостаток человеческих ресурсов в госсекторе", – говорит эксперт.
Связать бюджет и функции
Повышение результативности бюджета. "В Казахстане была проведена большая реформа по внедрению бюджета, ориентированного на результат. Были созданы стратегические планы, была попытка упорядочить стратегические цели госорганов и связать их с бюджетными программами. Ввиду многих факторов сейчас эта реформа немного ограничена в своем потенциале. Классификатор расходов по функциональным группам "слишком верхнеуровневый". Мы видим решение в том, чтобы связать бюджетные расходы с упорядоченными функциями", – продолжает эксперт ИМЭП.
Возможно, нужно подумать о новых механизмах бюджетирования. "Минфин проводит большую работу по переводу в электронный формат, надеемся, что это даст значительную разгрузку государственных служащих, освободит их от рутинных операций и даст организационный простор для аналитики и реализации политики открытости бюджетирования", – отмечает Сабина Садиева.
Как пробить потолок реформы?
Следующая инициатива касается госуслуг и общественных сервисов. "Очень хороший прогресс здесь. Если посмотреть не за последние год-два, а с 2007 года, когда реформа был запущена, то можно отметить очень хорошее техническое улучшение, меньше нарушаются сроки, процессы стали более понятные", – говорит спикер.
Более того, создание "Правительства для граждан" привело к очень интересным изменениям. "Был период, когда мы создали очень много ЦОНов, и они выдавали миллионы адресных справок. Но госорганы провели очень большую работу по передаче услуг в "Правительство для граждан", и оно стало "вещью в себе", третьим по величине независимым провайдером госуслуг", – рассказывает Сабина Садиева.
По ее словам, это хорошо, но если мы не исправим процессы и функции госорганов, то можно будет говорить о потолке этой реформы – почти полном исчерпании ее потенциала.
"И здесь нужно задавать более глубокие вопросы методологического характера. Например, у нас есть административные услуги, это все услуги, которые нужны государству, чтобы быть государством, чтобы управлять каким-то общественными отношениями. Например, адресная справка. Людям для жизни эта справка не нужна, но она нужна государству. Должен быть четкий курс на минимизацию усилий граждан в получении этой услуги", – говорит спикер.
Есть социальные услуги, они должны носить адресный характер на основе многомерной оценки по принципу жизненных ситуаций. "У нас многие госорганы уже приходят к этому. Например, когда рождается ребенок, вам сразу предлагают композитную услугу", – поясняет эксперт.
Общественные сервисы. "Это новая территория для нашего государственного управления. Но нам придется когда-то прийти к этому вопросу и понять, что мы с ним делаем. Это когда есть факт оказания услуги, это общественное благо, но нет признака индивидуального обращения в госорган. Особенно это актуально это для местных исполнительных органов", – обозначает направление реформ спикер.
Госзаказ на местное самоуправление
Следующая инициатива – развитие гражданской активности в регионах и усиление роли местных сообществ. "Госуправление – это две силы: госсектор и общество, в этом как раз и проявляется принцип "люди – прежде всего". Сейчас реализуется много реформ по децентрализации, развитию самоуправления, идет передача функций с центрального на местный уровень. Новые механизмы представительства интересов общества – это и бюджеты участия, и общественные советы. Очень большая реформа по внедрению четвертого уровня бюджетирования. Все это поднимает вопрос не только о готовности акиматов, местного управления, но и о готовности местных сообществ использовать эти инструменты себе во благо", – говорит эксперт.
Авторы исследования считают, что нужно сознательно направлять ресурсы на развитие местных сообществ. Должен быть приоритет на финансирование гражданских инициатив, проектов, работающих на уровне местных сообществ и помогающих им в элементарных вопросах: как провести сход местного сообщества, как разбираться в вопросах бюджетирования, как использовать сервисы и т.д. И этот приоритет должен быть обозначен в государственном социальном заказе.
Елена Тумашова
