/img/tv1.svg
RU KZ
DOW J 24 580,91 Hang Seng 24 266,06
FTSE 100 6 045,69 РТС 1 215,69
KASE 2 440,47 Brent 36,55
Между вертикалью и горизонталью

Между вертикалью и горизонталью

Президент поручил перераспределить полномочия между ветвями власти.

07:59 16 Январь 2017 9461

Между вертикалью и горизонталью

Автор:

Аскар Муминов

Прошла неделя с момента, как президент Нурсултан Назарбаев подписал распоряжение об образовании рабочей группы по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти, которую возглавил руководитель администрации главы государства Адильбек Джаксыбеков. В ее состав вошли представители парламента, правительства, Верховного суда, иных государственных органов, а также представители юридической общественности и научно-экспертного сообщества.

Ранее на торжественном собрании в Астане по случаю 25-летия независимости РК Нурсултан Назарбаев сообщил, что настало время рассмотреть вопрос перераспределения полномочий между президентом, правительством и парламентом. Специальная комиссия должна изучить эти вопросы и внести предложения по изменению соответствующих законов, а возможно, и Конституции. В интервью деловому агентству  Bloomberg  Назарбаев отметил, что перед Казахстаном стоит задача передачи больше власти от президента правительству. Он отметил, что   слишком много с президентом связывать не надо.

Председатель Конституционного совета Казахстана Игорь Рогов отметил, что сохранение и неизменность президентской формы правления – это абсолютно правильная мысль президента.

«В нашей Конституции сказано, что форма правления, территориальная целостность не могут быть изменены. Но в рамках президентской формы правления вполне возможно перераспределение властных полномочий. В большей степени, допустим, у президента, возможно уменьшение этих полномочий, передача частично правительству, парламенту. Я удивляюсь, когда говорят, что мы идем к демократии, если отказываемся от президентской формы правления и переходим к парламентской. Вот кто меня убедит, что, допустим, в США, которые являются президентской республикой, демократии меньше, чем в Германии, которая является парламентской республикой. То есть уровень демократии, защищенности человека, объем прав и свобод не зависят напрямую от формы правления, а они зависят от полномочий, которыми обладает каждая из структур власти», – считает Игорь Рогов.

Вертикаль надо ослаблять
Впервые официально идея перераспределения полномочий между ветвями власти президентом была открыто проартикулирована в июне 2015 года, когда на встрече с главами правительств стран СНГ, проходившей в Астане, Нурсултан Назарбаев сообщил о том, что в стране начинается переход от президентской к парламентско-президентской форме правления.

Тогда президент отметил, что в Казахстане президентская власть – это серьезная вертикаль, но по мере роста количества среднего класса ее надо ослаблять и больше давать возможности самостоятельно работать правительству и передавать полномочия парламенту. По словам Назарбаева, в Казахстане демократия заключается в том, чтобы государство сделать подотчетным перед народом.

 «Мы наблюдали у соседей, когда губернаторы, районные руководители в России сами назначали себе такую зарплату, которую хотели, или, что называется, брали суверенитета, сколько хотели.

Так не может унитарное государство существовать. Поэтому наша демократия заключается в том, чтобы государство сделать подотчетным народу. Все наши дела должны быть открыты. Если это не государственная тайна, то люди должны иметь доступ к информации, решениям правительства, особенно на местах бюджет должен решаться открыто на заседаниях местных парламентов с участием общественных организаций, людей. Каждый уровень должен отчитываться каждые полгода перед населением и отвечать на вопросы», – подчеркивал тогда президент.

То, что рано или поздно перераспределение полномочий начнется и президентская власть в том виде, который есть сейчас, будет уходить в прошлое, было понятно. При этом многие эксперты связывают активизацию этого процесса с так или иначе идущими процессами транзита верховной власти, и, вероятно, он входит в свою завершающую и наиболее ответственную фазу.

По принципу «надо обсудить»   
Директор информационно-аналитического центра по изучению общественно-политических процессов на постсоветском пространстве МГУ Сергей Рекеда заметил, что сейчас дать четкий ответ, как будет выглядеть новая властная конфигурация, вряд ли кто-то может как внутри Казахстана, так и за его пределами. Временные границы конституционной реформы, равно как и ее реальный формат, пока никому не ясны. Даже сам Нурсултан Назарбаев постоянно отталкивается от фразы «надо обсудить». По словам эксперта, это значит, что какого-то внятного плана реформирования системы пока не существует. Или есть несколько планов, из которых власти РК и будут выбирать окончательный сценарий.

«2020 год – условная дата. Это, скорее, психологический рубеж, нежели ясно определенный горизонт планирования. Поэтому пока ясно одно – реформа будет идти в стороны перераспределения полномочий в системе – президент-правительство-парламент. Но об этом говорят с 2007 года, а темпы реформы пока что не слишком высокие. Может быть, и сейчас даже с созданием кого-то органа, где конституционную реформу будут обсуждать, вопрос будет все равно продвигаться в ручном режиме. Неясностей во всем этом много больше, чем четко прочерченных схем», – подчеркнул г-н Рекеда.

Политолог Султанбек Султангалиев считает, что востребованность конституционной реформы вызвана прежде всего необходимостью запуска новой системы сдержек и противовесов как основополагающего механизма транзитного периода. Масштабное реформирование ветвей власти назрело очень давно. Это «комплексная проблема, так как череда громких коррупционных скандалов, систематическое неисполнение поручений президента и правительства, провал реализации государственных программ ясно показали системный кризис власти. В итоге имеем неэффективность государственного управления, тотальную коррупцию и как логическое следствие нерушимого союза двух данных факторов – перманентно ухудшающаяся социально-политическая атмосфера в стране», – утверждает политолог.

«Главное принципиальное значение имеет сам вопрос создания продуманной единой системы выборности законодательного органа. Приглядитесь сами и вы убедитесь – существующая избирательная система в высший законодательный орган страны напоминает скорее картину начинающего художника-экспрессиониста, нежели продуманную классическую композицию. Часть депутатов избирается по партийным спискам, часть – выборщиками, еще пятнадцать напрямую назначаются президентом, при этом принцип разделения властей стыдливо прячется за креслом господина Рогова, еще девять персонажей избирает из своего узкочленского состава Ассамблея народа Казахстана. Вместе с тем я предполагаю, что каких-то кардинальных изменений от возможной конституционной реформы ожидать не следует. Правящая элита просто морально-психологически не готова к решительной демократизации общественно-политической жизни», –считает г-н Султангалиев.

По его мнению, «предполагаемые изменения существенно сократят полномочия президента, делегировав часть его функций премьер-министру и Лидеру нации. Возможно усиление контрольных полномочий парламента. Весьма востребованной выглядит и тема возвращения к смешанной пропорционально-мажоритарной системе парламентских выборов». Как считает г-н Султангалиев, данное нововведение в случае его принятия позволит провести досрочные парламентские выборы в конце 2017-го – начале 2018 года и закрепить новую согласованную систему сдержек и противовесов.

«В новой переходной системе весьма логично будет выглядеть Лидер нации, обладающий очень большими полномочиями, но не являющийся главой государства, скромный президент-интеллектуал, совмещающий обязанности говорящей головы и нотариуса, сильный премьер-министр, а также многопартийный, но абсолютно лояльный лидеру парламент, помимо партийной палитры, имеющий и вкрапления представителей региональной элиты», – предположил Султанбек Султангалиев.

Сократить, чтобы преумножить
Независимый политолог Рафаэль Саттаров считает, что реалии центральноазиатского региона таковы, что изменения в Конституцию вносятся не ради транзита, поэтому новая властная конфигурация будет выглядеть так, как это расставит Акорда. Он заметил, что, к примеру, в Узбекистане президент Ислам Каримов тоже сокращал свои полномочия и увеличил обязанности премьера и парламента исходя из своей концепции дальнейшего углубления демократических реформ, но от этого личная реальная власть над всеми процессами внутри страны не сократилась.

Директор центральноазиатского фонда развития демократии Толганай Умбеталиева отмечает, что создание специальной группы по перераспределению властных полномочий можно рассматривать как начало проработки вопроса о постназарбаевском периоде. Но для перехода к парламентско-президентской системе еще нет основы – важных институтов и принципов – это сильных политических партий, группы реформаторов, которые могли бы этот переход осуществить. С такими кадрами повышается риск дестабилизации, если президент не планирует привести новые кадры для проведения политических реформ, заметила она.

Экономист Петр Своик  напоминает, что о переходе к президентско-парламентской форме правления глава государства заговорил в ходе своей избирательной кампании в 2015 году. Этого посыла не было еще в 1997 году, когда принималась программа «Казахстан-2030», и в 2013 году во время презентации программы «Казахстан-2050». Он считает, что к заявлению президента нужно относиться серьезно, так как все понимают, что риски при сохранении нынешнего политического формата в будущем будут слишком высоки. Но торопиться с проведением реформ власти не будут, убежден г-н Своик. По его словам, главным элементом этих реформ станет передача парламенту функций по формированию правительства. По сути, председатель мажилиса будет ключевой фигурой в новой комбинации.  Он выразил сомнение, что будет сделана ставка на многопартийность и выборы в парламент, скорее всего, будут стандартными. Что касается вероятного преемника, то, по словам г-на Своика, не нужно забывать, что «он фактически есть – это глава сената Косым-Жомарт Токаев».

«Когда его переводили из ООН в сенат, все понимали, что это человек, который будет иметь возможность в случае форс-мажора возглавить страну. Еще одной знаковой, но не ключевой фигурой при этой трансформации может стать Карим Масимов», – заключил он.

Аскар Муминов 

Диалоги с властью

История вопроса.

15 Январь 2017 09:29 12070

Диалоги с властью

На протяжении практически всего периода независимости в Казахстане предпринимаются попытки пересмотреть распределение полномочий между уровнями власти, создав в стране большую демократизацию. Для этого регулярно создаются специальные комиссии по обсуждению темы и выработке предложений. Abctv.kz вспоминает историю этой работы.

Впервые в этом тысячелетии масштабная комиссия по выработке тех самых демократических предложений была создана в 2002 году, когда президент предложил создать Постоянно действующее совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества (распоряжение президента от 15.11.2002 № 357). В состав совещания, получившего «народную» аббревиатуру ПДС, вошли депутаты парламента, члены правительства, представители администрации президента, других государственных органов, представители политических партий, неправительственных организаций. На совещании рассматривались изменения в конституционный Закон «О выборах», активно обсуждалось разграничение полномочий между уровнями власти и совершенствование межбюджетных отношений, совершенствование судебной системы и статусе судей и изменения в закон о средствах массовой информации.

Впрочем, как отмечалось многими наблюдателями, несмотря на то, что ПДС создавалось по указанию президента, а возглавлял совещание заместитель премьер-министра страны, все решения носили лишь рекомендательный характер. Соответственно, главным недостатком работы ПДС было отсутствие механизма реализации выработанных решений.

Уже в 2004 году на смену ПДС пришла новая структура – Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества при президенте, созданная его указом от 2.11.2004. Возглавил комиссию, получившую аббревиатуру НКВДиГО, тогдашний секретарь Совета безопасности Булат Утемуратов. Персональный состав НКВД утвердил президент страны, включив туда не только членов правительства, администрации президента, депутатов парламента и представителей провластных партий, но и лидеров оппозиции – Коммунистическую партию Казахстана, партию «Ак жол» и партию «Демократический выбор Казахстана».

НКВД проработала в течение 2004–2005 годов. Ее состав был значительно расширен, участники строго структурированы по рабочим группам, занимавшимся разработкой различных насущных вопросов, касающихся общества, решения выходили на уровень государственных. В частности, рабочая группа по разработке проекта государственной программы реформирования политической системы и развития гражданского общества насчитывала 15 человек; рабочая группа по судебному санкционированию ареста –10 человек; по усилению роли парламента РК и расширению его контрольных функций – 18 человек; по децентрализации государственного управления и внедрению системы местного самоуправления – 16 человек; по поэтапному введению института присяжных заседателей – 25 человек.

В послании народу Казахстана 2006 года президент отметил, что комиссия выполнила задачу обобщения состоявшихся дискуссий, что дает возможность продолжить политические реформы в стране, направленные на повышение эффективности политической системы и государственного устройства Казахстана.

НКВД за время своей работы подготовила концепцию развития в Казахстане гражданского общества, согласно которой в стране должна быть создана система общественных и государственных институтов, позволяющая реализовывать главный принцип демократического государства – обеспечение прав человека.

«Власть и общество будут неукоснительно обеспечивать приверженность свободе слова, религии, собраний, праву граждан на объединение, справедливый суд, честные, прозрачные выборы», – говорилось в документе.

Еще один глобальный документ, разработанный НКВД, –проект общенациональной программы демократических реформ на 2006–2011 годы. В списке предложений – сохранение президентской формы правления и двухпалатного парламента, но при этом численность палат парламента было предложено увеличить. Роль парламента в системе государственной власти должна укрепиться за счет предоставления ему дополнительных функций (контрольных и кадровых). Предлагалось ввести и выборность акимов, правда, ограничиться лишь районным уровнем. Для повышения объективности судей было предложено введение института присяжных заседателей.

Документы нашли поддержку, и уже в марте 2006 года НКВДиГО была переформатирована в Государственную комиссию по вопросам демократизации при президенте (ГКВД) для усиления ее роли. Возглавил комиссию президент. Взяв за основу все прошлые наработки, ГКВД приступила к очередному этапу дискуссий, результатом которых стали внесенные в 2007 году изменения в Конституцию страны. Тогда, выступая перед депутатами, Нурсултан Назарбаев так объяснял необходимость внесения поправок в основной закон: «Настала пора заложить законодательную основу, которая обеспечит успех начатым либеральным реформам и приведет к новому балансу общественных и государственных интересов, становлению новой системы сдержек и противовесов в государственном устройстве на новом этапе развития Казахстана».

Принципиальным новшеством стало перераспределение полномочий ветвей власти. Форма правления осталась президентской, но, как подчеркивал президент, с существенным расширением полномочий парламента, что «практически трансформирует модель нашей республики из президентской в президентско-парламентскую».

Изменениями 2007 года численность палат парламента была увеличена: мажилиса –до 107 депутатов, сената – до 47. Сенат наделили полномочиями по выполнению функций парламента в целом по принятию законов в период временного отсутствия мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Внесли норму, согласно которой кандидатура премьера проходит согласование с фракциями политических партий и назначается глава правительства с согласия депутатов мажилиса. Изменены нормы по выражению вотума недоверия правительству: большинством голосов депутатов мажилиса (ранее было две трети голосов)и лишь два случая, когда недоверие правительству выражается всем парламентом: по итогам отчета об исполнении бюджета либо когда премьер сам поставит вопрос о доверии в связи с непринятием закона, инициированного кабмином. Парламенту также предоставлено право формировать две трети состава Конституционного совета, Центральной избирательной комиссии и Счетного комитета.

Увеличены были и сроки полномочий депутатов маслихата на один год – до пяти лет, с согласия маслихатов введено назначение акимов областей, городов республиканского значения, столицы. Также депутатам маслихатов дано право выражать недоверие акиму не двумя третями голосов, а простым большинством.

В Конституции отразили и деятельность Ассамблеи народа Казахстана как организации, обеспечивающей представительство различных этнических групп страны в общественно-политической жизни.

Изменения затронули и сроки президентских полномочий. Срок президентского правления сокращен с 7 до 5 лет.

Еще один пакет изменений в основной закон был внесен в 2011 году по инициативе депутатов парламента. Тогда в конституции был закреплен статус «Елбасы» для Первого Президента Нурсултана Назарбаева; также внесена норма, согласно которой срок полномочий Первого Президента, на которого не распространяются количественные ограничения по выборам, “может быть продлен на республиканском референдуме”.

Следующая комиссия появилась в 2015 году – Национальная комиссия по модернизации при президенте, она была создана «в целях реализации институциональных реформ, дальнейшей модернизации казахстанского общества и государства. Эти реформы определены в плане нации «100 конкретных шагов». В рамках комиссии определено пять ключевых направлений и сформировано пять рабочих групп: «Формирование современного, профессионального и автономного государственного аппарата, обеспечивающего качественную реализацию экономических программ и предоставление государственных услуг», «Обеспечение верховенства закона, гарантирующего права собственности, создающего условия для предпринимательской деятельности, охраны договорных обязательств, который в конечном итоге станет основой для экономического роста», «Индустриализация и экономический рост, основанный на диверсификации», «Нация единого будущего», «Транспарентное и подотчетное государство».

Результаты этой работы таковы:  осуществлен переход к трехступенчатой системе отбора на государственную службу, внедрена карьерная модель госслужбы, исключена возможность командных перемещений, внедрена методика оценки административных госслужащих, обеспечивающая оплату труда по результатам. Судебная система перешла с пятизвенной на трехзвенную. Высший судебный совет начал работу как автономное госучреждение с собственным аппаратом, образована местная полицейская служба, кардинально сокращены сроки предоставления исходно-разрешительных документов в строительной сфере.

Новой рабочей группе по вопросам перераспределения полномочий между ветвями государственной власти, сформированной 11 января 2017 года, предстоит учесть и прежний опыт, и новые поручения. Напомним, выступая на торжественном собрании, посвященном 25-летию независимости Казахстана, президент заявил: «Казахстан был, есть и будет государством с президентской формой правления, как это предусмотрено нашей Конституцией. Вместе с тем настало время рассмотреть вопрос перераспределения полномочий между президентом, правительством и парламентом. Специальная комиссия должна изучить эти вопросы и внести предложения по изменению соответствующих законов, а возможно, и Конституции». 

Ирина Севостьянова