Вопросы административного усмотрения являются одними из актуальных в проблематике административной юстиции. С признанием наличия и необходимости существования административного усмотрения одновременно утверждается необходимость чётко устанавливать пределы такого усмотрения, а также критерии, которым должны отвечать дискреционные полномочия административных органов.
Актуальность данных вопросов обосновывается необходимостью надлежащей защиты прав частных лиц от произвола властей, определением пределов судебной защиты по публично-правовым спорам, предупреждением коррупции в государственных органах при принятии ими решений по усмотрению.
Теория и юридическая практика ряда государств разработали различные понимание и механизмы ограничения административного усмотрения в целях недопущения злоупотреблений со стороны правоприменительного органа.
Общепризнанным в европейской административно-правовой науке и в законодательстве является положение о том, что частное лицо может оспорить действия администрации, если они: явно превышают компетенцию данного органа, если орган власти использует свои полномочия вопреки законодательно установленным целям, а также в том случае, если действия администрации основаны на неверной оценке фактических или юридических обстоятельств дела.
В одном правопорядке усмотрение относится не к административному решению в целом, а к отдельным элементам административного акта по двум формальным (компетенция и формальные требования) и трём материальным элементам (объект, мотивы и цель).
В германской теории административного права внимание уделяется различиям усмотрения и неопределённых правовых понятий, вопросам "ошибочного применения усмотрения", ограниченному судебному контролю.
Казахстанские правоведы указывают на "связанность" усмотрения рамками закона следующими критериями: общие пределы компетенции; осуществление административного усмотрения в рамках закона; соответствие административного усмотрения интересам общества; достижение административным актом цели, для которой предоставлено административное усмотрение; мотивы применения административного усмотрения.
Имеющиеся различия в подходах к решению проблемы не отменяют общих моментов, присущих той или иной доктрине, а также не препятствуют выработке общих принципов административной процедуры и усмотрения: пропорциональности или соразмерности; равноправия, запрета произвола или последовательности деятельности администрации; запрета "сверхформализма".
Отдельным вопросом рассматриваемой проблематики является вопрос о содержании и пределах судебного контроля административных актов, в том числе принятых в соответствии с дискреционными полномочиями административного органа.
Рассмотрим, как проявляются указанные вопросы в правоприменительной практике.
1. В судебной практике Северо-Казахстанской области был случай, когда акимат отказал гражданину в предоставлении пустующего земельного участка в городе Петропавловске для индивидуального жилищного строительства, а через некоторое время в течение года предоставил данный земельный участок другому частному лицу для осуществления аналогичной цели. Гражданин попытался защитить свои права в суде.
При всей, на первый взгляд, очевидности ситуации судебная защита прав и интересов заявителя является проблематичной, так как при рассмотрении спора возникают следующие вопросы.
Во-первых, что должно стать предметом спора: постановление акимата об отказе предоставить земельный участок заявителю или постановление о предоставлении данного земельного участка второму предпринимателю?
Если оспорить первое постановление, то основанием для отказа в удовлетворении заявления может стать ссылка на то, что спорный земельный участок относится к землям общего пользования. Согласно п. 2 ст. 26, п. 2 ст. 109 Земельного кодекса Республики Казахстан (далее – ЗК), не могут находиться в частной собственности земельные участки, занятые территориями общего пользования в населённых пунктах; земельные участки из земель общего пользования могут предоставляться в частную собственность только после исключения их из состава земель общего пользования.
В данном случае акимат может обосновать свою позицию тем, что не собирается исключать данный земельный участок из категории земель общего пользования (этот вопрос разрешается по усмотрению местного исполнительного органа и с учётом генерального плана города), что исключает возможность его предоставления в частную собственность.
Попытка оспорить постановление о предоставлении земельного участка другому лицу наталкивается на вопрос о том, как соотносится требование с буквой закона: согласно ч. 1 ст. 293 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан (аналогичная ст. 279 ранее действовавшего ГПК), к решениям, подлежащим судебному оспариванию, относятся коллегиальные и единоличные решения, в результате которых: 1) нарушены права и свободы гражданина и законные интересы юридического лица; 2) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, а также юридическим лицом законных интересов; 3) на гражданина или юридическое лицо незаконно наложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности. Под какой из указанных пунктов закона можно подвести спорный случай – это вопрос, на который непросто ответить.
Во-вторых, можно было бы оспорить оба постановления одновременно и обосновать неравный подход местного исполнительного органа при решении одного и того же вопроса в отношении различных граждан. Однако здесь препятствием является установленный законом срок для такого оспаривания – три месяца со дня, когда стало известно о нарушении прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 294 ГПК). Сложно обосновать позицию о том, что о нарушении своих прав заявитель узнал не после получения отказа в предоставлении земельного участка, а после того, как он узнал о предоставлении запрашиваемого земельного участка другому лицу.
В данном случае ситуация разрешилась принятием Соломонова решения: после многочисленных публикаций в СМИ и обращений в правоохранительные органы по вопросам нарушения установленной процедуры предоставления земельного участка спорный кусок земли был возвращён государству, и на нём был разбит сквер. Вряд ли такой исход дела можно считать положительным с точки зрения заявителя, которому суд отказал в удовлетворении заявления об отмене первого постановления и который остался ни с чем.
2. Другая ситуация связана с вопросами совершенствования поддержки бизнеса и создания условий для его развития. Одним из более частых конкретных обоснований актуальности рассмотрения данной проблемы является необходимость устранения различных административных барьеров в сфере предпринимательства.
Проведённый в 2016 году Палатой предпринимательства Северо-Казахстанской области анализ состояния защищённости бизнеса показал, что наиболее часто административные барьеры, в том числе за счёт использования дискреционных полномочий, создаются в сфере применения земельного, налогового, архитектурно-градостроительного законодательства.
В частности, к дискреционным полномочиям государственного органа можно отнести срок оказания государственных услуг в сфере земельных отношений – в течение 30 календарных дней, так как указанные нормы могут создать условия для искусственного затягивания срока принятия решения либо его "заинтересованного" ускорения.
Возможности использования такого вида полномочий можно продемонстрировать на одном ярком примере судебного дела, которое было рассмотрено судами Северо-Казахстанской области.
Гр-ка М. оспорила постановление акимата о предоставлении в частную собственность земельного участка гр-ну В., так как произошло наложение его земельного участка на земельный участок, предоставленный заявителю на четыре месяца позже. Гр-н В. по этому же основанию оспорил постановление акимата о предоставлении земельного участка М., ссылаясь на приоритет регистрации своего права на земельный участок.
Суд первой инстанции отказал М., указав, что В. ранее приобрёл право на земельный участок, когда у заявителя не было ещё никаких прав на спорный кусочек земли, следовательно, права заявителя не были нарушены. В связи с этим необязательно исследовать законность процедуры предоставления земельного участка В., так как данное обстоятельство не влияет на права заявителя.
Апелляционная инстанция не согласилась с такими выводами и вошла в обсуждение вопросов соблюдения установленной процедуры.
Апелляция установила, что М. подала заявление о предоставлении земельного участка на два дня раньше В., следовательно, имела преимущественное право на предоставление участка и была заинтересована в предоставлении испрашиваемого им земельного участка при условии выполнения установленных законом требований.
Ст. 43 ЗК предусмотрена процедура предоставления права на земельный участок, которая состоит из нескольких этапов (восемь), которые осуществляются в определённой последовательности. Точное соблюдение установленной законом процедуры является гарантией законности и прозрачности распоряжения местным исполнительным органом земельными участками, а также соблюдения прав и интересов других участников земельного процесса, желающих приобрести земельные участки. Нарушение процедуры земельного процесса, несоблюдение очерёдности рассмотрения поступающих заявлений, определённой датой регистрации входящих документов, является необоснованным представлением неправомерного преимущества и предпочтений физическому лицу должностным лицом, исполняющим служебные обязанности. Таким образом, проверка законности решения акима судом обязательно охватывает проверку законности всей процедуры, результатом которой является данное решение.
Апелляционная инстанция проверила процедуру предоставления земельного участка В., установила многочисленные нарушения, после чего приняла противоположное решение: удовлетворила заявление М. и признала незаконным постановление акимата о предоставлении земельного участка В.
Кассационная инстанция изменила апелляционное постановление, удовлетворила оба заявления, в результате чего оба заявителя лишились права на земельные участки, которые накладывались частично друг на друга.
Анализируя два изложенных казуса, можно сделать следующие выводы: Закон Республики Казахстан "Об административных процедурах", безусловно, нуждается в совершенствовании, а именно в законодательном закреплении принципов надлежащей административной процедуры.
При этом наряду с общими формулировками (принцип пропорциональности, равноправия и тому подобное) должны быть разработаны и более конкретные критерии, как, например, не только выбор средств решения, но и соблюдения сроков и иных элементов административной процедуры. Первое должно стать основой для толкования нормы права в случае неясности или пробела в законе, наличие которых надо стремиться уменьшать.
Мнение редакции может не совпадать с мнением автора
