В предыдущих публикациях "К вам пришла внеплановая проверка", "Пожарник пришел с внеплановой проверкой", "Вас проверяет пожарник", "Внеплановая проверка бизнеса – признаки, новеллы, выводы" был изложен анализ норм Предпринимательского кодекса (далее – ПК) и одного приказа, которым утверждены проверочные листы в области пожарной безопасности - совместного приказа министра внутренних дел Республики Казахстан от 30 октября 2018 года № 758 и министра национальной экономики Республики Казахстан от 30 октября 2018 года № 31 "Об утверждении критериев оценки степени риска и проверочных листов, применяемых для проведения профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора в области пожарной безопасности и проверок на соответствие разрешительным требованиям по выданным разрешениям, профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля в области гражданской обороны" (далее – Приказ).
В анализе изложены суждения о толковании норм ПК и поставлен вопрос: применяются ли проверочные листы при внеплановой проверке?
Сделан вывод: проверочный лист не применяется ни при каком виде внеплановой проверки, потому что предметом проверки являются не гипотетические типичные нарушения и не требования законодательства, а конкретные факты, изложенные в соответствующем сообщении – обращениях частных лиц и госорганов, требованиях прокурора, поручениях органа уголовного преследования.
Поставлен еще вопрос: соответствует ли Приказ нормам ПК?
Для этого следует рассмотреть, какие требования устанавливает закон к подзаконным актам, к каковым относится рассматриваемый Приказ.
Закон требует…
Общие требования к нормативным правовым актам установлены Законом Республики Казахстан "О правовых актах".
Согласно подпунктам 3), 8) пункта 2, пункту 3 статьи 10 данного Закона:
"3. Каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней".
Кодексы Республики Казахстан в иерархии нормативных правовых актов стоят выше, чем нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан. Следовательно, указанный приказ не должен противоречить нормам ПК.
Далее указанный Закон требования к содержанию и стилю изложения текста нормативного правового акта. Согласно пунктам 1, 3 статьи 24 Закона:
"1. В законах устанавливаются основные цели, задачи, принципы, компетенции и полномочия регулирования соответствующей отрасли (сферы).
В реализацию указанных основных положений закона в подзаконных нормативных правовых актах соответствующие нормы могут быть детализированы.
При этом не допускается установление в подзаконном нормативном правовом акте нормы, выходящей за пределы норм, установленных законами.
3. Текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл."
Соответствуют ли положения Приказа данным требованиям?
Название и содержание Приказа
Из названия Приказа следует, что он регулирует:
1) вопросы утверждения критериев оценки степени риска и проверочных листов,
2) применяемых для проведения:
а) профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора в области пожарной безопасности и
б) проверок на соответствие разрешительным требованиям по выданным разрешениям,
в) профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля в области гражданской обороны.
То есть указанными вопросами логически исчерпывается содержание Приказа.
К иным формам контроля за деятельностью субъектов предпринимательства приказ не относится.
Однако в Приложении 1 к Приказу утверждены "Критерии оценки степени риска, применяемые для проведения профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора в области пожарной безопасности и проверок на соответствие разрешительным требованиям по выданным разрешениям". В этом приложении есть пункт 9:
"Для сфер деятельности субъектов (объектов) контроля и надзора, отнесенных к низкой степени риска, проведение профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора на соответствие требованиям не осуществляется, за исключением внеплановых проверок в соответствии с Предпринимательским кодексом Республики Казахстан".
Данный пункт не соответствует пункту 5 статьи 141 ПК, в котором нет ни слова о внеплановых проверках:
"5. Критерии оценки степени риска и проверочные листы, применяемые для проведения профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора и проверок на соответствие требованиям, утверждаются совместным актом регулирующих государственных органов, уполномоченного органа по предпринимательству и размещаются на интернет-ресурсах регулирующих государственных органов".
Кроме того, пункт 9 Приказа изложен таким образом, как будто внеплановые проверки включены как составная часть в профилактический контроль с посещением субъекта: "проведение профконтроля с посещением … не осуществляется, за исключением внеплановых проверок…".
Это не соответствует статье 137 ПК, согласно которой внеплановая проверка (подпункт 2) пункта 3 статьи 137 ПК) – это самостоятельная, независимая от профконтроля с посещением субъекта (подпункт 2 пункта 2 статьи 137 ПК) форма контроля.
Еще один интересный момент: в пункте 9 изложено наименование непредусмотренной ПК формы контроля: "проведение профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора на соответствие требованиям". Хотя статьей 137 ПК предусмотрены формы контроля:
- профилактический контроль с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора (подпункт 2) пункта 2 статьи 137 ПК) и
- проверки, проводимые на соответствие квалификационным или разрешительным требованиям по выданным разрешениям, требованиям по направленным уведомлениям (подпункт 1 пункта 3 статьи 137 ПК).
Таким образом, в нарушение требований Закона "О правовых актах" содержание пункта 9 Приложения 1 к Приказу изложено с нарушением юридической техники, дает основание для различного его толкования, не соответствует статье 137 ПК и выходит за пределы пункта 5 статьи 141 ПК.
Внеплановая проверка и проверочный лист
Это не единственные "шероховатости" Приказа – есть и другие положения, которые вызывают вопросы.
Так, пункт 18 Приложения 1 к Приказу предусматривает:
"18. Профилактический контроль с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора, внеплановая проверка проводятся по проверочному листу в сфере государственного контроля и надзора в области пожарной безопасности, приведенному в приложении 3 к настоящему совместному приказу…".
Данный пункт противоречит пункт 5 статьи 141 ПК, согласно которому проверочные листы применяются для проведения только:
1) профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора и
2) проверок на соответствие требованиям,
но не к иным формам контроля:
"5. Критерии оценки степени риска и проверочные листы, применяемые для проведения профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора и проверок на соответствие требованиям, утверждаются совместным актом регулирующих государственных органов, уполномоченного органа по предпринимательству и размещаются на интернет-ресурсах регулирующих государственных органов".
Ни одна из предусмотренных пунктом 5 статьи 144 ПК внеплановая проверка не проводятся по проверочному листу.
Это логично, так как проверочный лист возможно применить только при профилактической форме контроля, а именно - при профилактическом контроле с посещением субъекта и при проверке на соответствие требованиям: госорган установил требования к деятельности и выходит на контроль, чтобы проверить, соответствуют ли деятельность субъекта предпринимательства установленным требованиям. При этом госоргану неизвестно – соблюдает ли субъект предпринимательства данные требования или нет.
При внеплановой проверке госорган проверяет выявленные заявителем конкретные факты нарушения требований законодательства, создающие непосредственную угрозу установленным объектам защиты:
- по подпункту 3) – указанные физическими или юридическими лицами факты по нарушениям требований законодательства;
- по подпункту 4) - требования прокурора по конкретным фактам причинения либо об угрозе причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде, правам и законным интересам физических и юридических лиц, государства;
- по подпункту 5) – указанные в обращениях государственных органов конкретные факты причинения вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде, правам и законным интересам физических и юридических лиц, государства, а также нарушения требований законодательства Республики Казахстан, неустранение которых влечет причинение вреда жизни и здоровью человека;
- по подпункту 6) – несогласие субъекта предпринимательства с применением мер оперативного реагирования при первоначальной проверке;
- по подпункту 7) - поручение органа уголовного преследования
- по подпункту 8) - обращения налогоплательщика по вопросам налогового законодательства.
В остальных трех случаях при внеплановой проверке госорган контролирует устранение нарушений, выявленных ранее при проведении различных форм контроля:
- по подпункту 1) – нарушения, выявленные по результатам расследования;
- по подпункту 2) – нарушения, указанные в предписании, выявленные в результате проверки и профилактического контроля с посещением субъекта – здесь опять имеется ввиду проверка на соответствие требований, а не любая проверка;
- по подпункту 2-1) - нарушения, являющиеся основаниями для применения мер оперативного реагирования.
Таким образом, пункт 18 Приложения 1 к Приказу о проведении внеплановой проверки по проверочному листу не соответствует указанным нормам ПК.
Почему так получилось?
Как получилось, что некоторые положения Приказа не соответствуют нормам ПК?
Одна из возможных причин – нарушение требований юридической техники при изложении норм ПК, которая дает простор государственным органам контроля и надзора для вольного толкования.
Так, в нормах ПК о проверочных листах в одних случаях использовано слово "проверка", а в других четко указаны конкретные формы контроля за деятельностью субъектов предпринимательства, при которых проверочные листы применяются.
Например, пунктом 3 статьи 143 ПК предусмотрено, что:
"3. Проверке и профилактическому контролю с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора подлежат только требования, установленные в проверочных листах."
А вот в других нормах проверочные листы связаны только с определенными формами контроля за деятельностью субъектов предпринимательства:
"5. Критерии оценки степени риска и проверочные листы, применяемые для проведения профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора и проверок на соответствие требованиям,…" (пункт 5 статьи 141 ПК)
"8. Критерии оценки степени риска являются основанием для определения степени нарушения требований, установленных в проверочных листах … и являющихся предметом профилактического контроля с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора и (или) проверки на соответствие требованиям." (пункт 8 статьи 141 ПК).
Когда законодатель использует оборот "проверке подлежат", это дает основание госорганам распространять проверочные листы на все виды проверок, в том числе и внеплановые. При этом цель и задачи контроля, различия видов проверки на соответствие требованиям и внеплановой проверки отходят на задний план. В результате происходит смешение разных форм контроля, что недопустимо. Если госорган проводит внеплановую проверку по проверочному листу – это уже новая, гибридная, смешанная форма проверки, не предусмотренная и запрещенная ПК.
Согласно пункту 13 статьи 144 ПК:
"13. Запрещается проведение иных видов проверок, не установленных настоящим Кодексом, за исключением проверок, предусмотренных Кодексом Республики Казахстан "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" (Налоговый кодекс)".
Что делать?
Следует навести порядок в Предпринимательском кодексе: определиться, что имеет ввиду законодатель, четко определить, что проверочные листы не применяются при внеплановой проверке и устранить почву для искажений норм закона в подзаконных актах.
Изображение Gerd Altmann с сайта Pixabay
Мнение редакции может не совпадать с мнением автора
