В отчете о финансовой стабильности Казахстана за 2015-2017 годы, выложенном на сайте регулятора, Нацбанк указывает на системные риски, приведшие к провалам в финансовом секторе и в частности в банках.
Прежде всего, регулятор отмечает собственную ограниченность в применении регуляторного мандата при выявлении проблемных займов и решении проблем "больных" банков.
Ответственность акционеров, менеджмента и крупных кредиторов банков за недобросовестное и связанное кредитование на практике ограничена недостатками гражданского и уголовного законодательства, а также рисками системной дестабилизации сектора, если бы регулятор взялся проводить принудительную реструктуризацию несостоятельного банка. В таких условиях регулятору приходилось применять дорогостоящую реструктуризацию банка.
Во-вторых, на здоровье банковского (финансового) сектора влияют структурные проблемы экономики: безработица (снижает финансовую активность населения), низкий уровень урбанизации, слабая правовая и финансовая грамотность, концентрация на сырьевом секторе, низкие и неравномерные доходы населения и другое.
В-третьих, полноценно не сформирована институциональная среда, "провисли" правовые вопросы, особенно в части защиты и передачи прав собственности. Эти проблемы проявляются в способности кредиторов и банков реализовывать право залогодержателя.
В-четвертых, существуют проблемы макроэкономической политики.
В-пятых, проблемой для финансового рынка является текущий уровень развития и регулирования институтов финансового рынка. В частности, объединение НПФ привело к исчезновению активного рынка институциональных инвесторов, снижению ликвидности на рынке ценных бумаг, снижению доверия и вовлеченности держателей пенсионных вкладов.
Судя по отчету, определенные риски удалось минимизировать.
Наиболее очевидные макропроблемы были нейтрализованы переходом на плавающий обменный курс и на политику управления предложением первичной ликвидностью с целью стабилизации процентных ставок; принятием рамочного подхода к инфляционному таргетированию. Меры улучшили прозрачность, предсказуемость и устойчивость фискальной политики, позволили управлять ликвидностью банковского сектора.
Пока что слабо продвигается вопрос развития институтов финансового рынка, в частности еще не принято решение о допуске на пенсионный рынок некэптивных с ЕНПФ частных управляющих, которое бы расширило сегмент институциональных инвесторов. Точно так же Нацбанк может играть более активную роль в повышении финансовой грамотности населения и влиять на повышение качества корпоративного управления.
Более детальный уход в проблематику указывает на такие институциональные проблемы, как фондирование банков, которые усиливают риски ликвидности. В последнее время высокая зависимость от государственного и квазигосударственного фондирования. Предприятия государственного и квазигосударственного сектора являются основными крупными кредиторами, большая часть требований которых представлена в виде депозитов. На текущий момент уровень концентрации крупных источников финансирования в обязательствах банковского сектора сохраняется на высоком уровне. Около половины принятых банками обязательств приходится на 25 крупнейших кредиторов. Имеет место значительная концентрация крупных вкладов, замещение долговых ценных бумаг депозитами, которые с учетом законодательного права на досрочное изъятие не служат полноценными устойчивыми фондами. Риск одномоментного изъятия подобных вкладов требует от банков поддержания сопоставимого уровня ликвидных активов, что существенно ограничивает кредитную активность банков. В этой связи, отмечается в отчете, необходимо постепенное снижение зависимости банков от фондирования за счет общественного сектора, а также усиление солидарного участия акционеров и старших кредиторов в оздоровлении проблемных банков. Дополнительным фактором, снижающим гибкость в управлении банками процентным риском, является отсутствие вкладов с плавающей ставкой. Это связано с неоднозначным толкованием норм гражданского законодательства по запрету на снижение ставок в одностороннем порядке.
Отчет отмечает, что регулятор много сделал за последние три года в плане стабильности финансового (банковского) сектора. Так, например, прошло снижение долларизации банковского сектора, финансовый рынок перешел к таргетируемой инфляции, проходит "расчистка" плохих банковских портфелей.
Предложения по усилению надзора
Большой блок в отчете посвящен анализу барьеров, затрудняющих эффективное регулирование финансового (банковского) сектора. К таковым относится формализованный подход к регулированию, который предполагает принятие мер со стороны Нацбанка только при наличии прямых нарушений банками пруденциальных нормативов или требований законодательства. Однако, как показала практика, банки могут применить различные схемы, которые позволяют им формально выполнять как регуляторные нормативы, так и законодательные требования.
Кроме того, есть барьеры и ограничения, снижающие эффективность режима урегулирования неплатежеспособных банков. В частности, регулятор не имеет мандат на осуществление принудительной реструктуризации обязательств неплатежеспособного банка, применяемой в международной практике для минимизации государственных расходов на урегулирование и снижения риска "безответственного поведения" . Действующие законодательные нормы предусматривают только возможность добровольной реструктуризации обязательств с согласия не менее 75 процентов кредиторов. Еще более проблемной является реструктуризация международных обязательств по долговым инструментам (например, еврооблигации), регулируемым в соответствии с законодательством иностранных государств. Реструктуризация данных инструментов подвергает правовым рискам процедуру реструктуризации.
Кроме того, решения по урегулированию неплатежеспособного банка могут быть оспорены акционерами и кредиторами в судебном порядке. Это не соответствует лучшей международной практике. Дополнительно не реализованы международные принципы, направленные на защиту прав кредиторов, в соответствии с которыми при применении мер по урегулированию ни один кредитор не должен оказаться в положении, худшем, чем при ликвидации. Другая проблема в том, что применение отдельных инструментов урегулирования в текущем законодательстве требует согласия кредиторов и депозиторов. В частности, требуется согласие в случае передачи активов и обязательств неплатежеспособного банка стабилизационному банку. Это на практике делает передачу невозможной при наличии возражения хотя бы от одного кредитора. У регулятора отсутствуют полномочия для признания в судебном порядке недействительными сделок неплатежеспособного банка, имеющих признаки вывода активов. Это ограничивает возможность Нацбанка осуществить возврат активов, выведенных в результате недобросовестных действий банка путем признания данных сделок недействительными.
В качестве вывода подается идея совершенствования регулирования через законодательные реформы. Здесь первым пунктом названо введение риск-ориентированного надзора с возможностью применения мотивированного суждения.
Второй пункт – это введение элементов режима регулирования, при которых возможно осуществить оперативное урегулирование неплатежеспособного банка с минимизацией системных последствий и государственной поддержки. Такие элементы должны в себя включать следующие действия.
Во-первых, регламентацию процесса выявления и урегулирования проблемных банков. В зависимости от степени тяжести финансового положения банки будут классифицированы на две категории: банки с неустойчивым финансовым положением и неплатежеспособные банки. Нацбанк, в том числе с учетом надзорного суждения, будет иметь право отнести банк к категории банков с неустойчивым финансовым положением с применением особого режима надзора в его отношении. В частности, отнесение к данной категории может осуществляться, не дожидаясь формальных нарушений требований к капиталу, а на более ранней стадии при выявлении фактов (сделок), отражение которых в отчетности может привести к нарушению пруденциальных нормативов. При этом срок повышения капитала и устойчивости такого банка будет ограничен законом, а не предписанием регулятора. Это повысит ответственность и мотивацию акционеров банков по капитализации и исключит затягивание принятия решительных мер в отношении них.
Во-вторых, введение инструмента, предусматривающего частичное разделение убытков с крупными кредиторами после поглощения убытков акционерами банка. Принудительная реструктуризация обязательств будет предусматривать право Нацбанка принять решение о конвертации обязательств неплатежеспособного банка перед крупными кредиторами в акционерный капитал, либо их частичное списание, либо изменение сроков и ставок по обязательствам. Это позволит минимизировать государственные расходы на урегулирование неплатежеспособных банков.
В-третьих, введение международных принципов эффективного урегулирования. Это подразумевает замену возможности судебной отмены решений по урегулированию неплатежеспособных банков механизмом денежной компенсации; реализацию принципа, в соответствии с которым ни один кредитор и депозитор не окажется в положении худшем, чем при ликвидации; отмену согласования мер по урегулированию с депозиторами и кредиторами. Это повысит эффективность мер по урегулированию и недопущению дальнейшего разрушения стоимости неплатежеспособного банка.
Третий пункт предложений по улучшению регулирования связан с полномочиями Нацбанка для признания в судебном порядке недействительными сделок неплатежеспособного банка, имеющих признаки по выводу активов. Это позволит осуществить возврат части активов.
Таким образом, солидный 146-страничный документ венчают достаточно серьезные предложения по дальнейшему регулированию финансового сектора, которые кардинально меняют подход к оценке риска банковской организации и мер на их реагирование. Остается открытым вопрос, каким образом изменения основ регулирования и переход к новым полномочиям Нацбанка пойдут в ногу с повышением профессиональных качеств исполнителей регуляторных нововведений. Требуя себе право столь жестких регуляторных мер, Нацбанк просто обязан дать гарантии финансовому сектору и бизнес-сообществу по поводу профессиональной самодостаточности своих специалистов грамотно и независимо проводить в жизнь новую регуляторную политику. В противном случае Нацбанк окажется заложником собственных регуляторных амбиций.
Татьяна Батищева
