Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан (далее – АППК) действует менее одного года (с 01 июля 2021 г.). Судебная практика применения АППК только формируется. В связи с этим разъяснение положений АППК и практики его применения представляется актуальным и востребованным.
В данной публикации предлагается разъяснение норм АППК об оспаривании административного действия (бездействия), административного акта.
Какие споры рассматриваются по АППК?
АППК регулирует порядок административного судопроизводства – порядок рассмотрения споров, вытекающих из публично-правовых отношений, предусмотренных настоящим кодексом. Участниками регулируемых АППК публично-правовых отношений являются государственные органы, административные органы, должностные лица с одной стороны и физические и юридические лица с другой стороны.
Кто такой административный орган?
Если с государственными органами более-менее все понятно, то с административным органом следует разбираться.
Согласно подпункту 7) части 1 статьи 4 АППК административный орган – государственный орган, орган местного самоуправления, государственное юридическое лицо, а также иная организация, которые в соответствии с законами Республики Казахстан наделены полномочиями по принятию административного акта, совершению административного действия (бездействия). То есть понятие административного органа шире, чем государственный орган: сюда относятся также лица, которые наделены полномочиями в публично-правовых отношениях.
Например, к административному органу относится Государственная корпорация "Правительство для граждан", которая создана для оказания государственных и иных услуг, а также обеспечения оказания государственных услуг в электронной форме, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество по месту его нахождения (пункт 2 Правил деятельности Государственной корпорации "Правительство для граждан", утвержденных приказом министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 22 января 2016 года № 52). А государственная услуга – это одна из форм реализации отдельных государственных функций (подпункт 5) статьи 1 Закона Республики Казахстан "О государственных услугах"). Следовательно, Государственная корпорация "Правительство для граждан" реализует государственную функцию, для чего наделена соответствующими полномочиями в публично-правовых отношениях.
Что такое административный акт и административное действие (бездействие)?
Предметом спора в административном судопроизводстве является административный акт или административное действие (бездействие).
Административный акт – это решение, принимаемое административным органом, должностным лицом в публично-правовых отношениях, реализующее установленные законами Республики Казахстан права и обязанности определенного лица или индивидуально определенного круга лиц (подпункт 4) части 1 статьи 4 АППК).
Административное действие (бездействие) – действие (бездействие) административного органа, должностного лица в публично-правовых отношениях, не являющееся административным актом (подпункт 5) части 1 статьи 4 АППК).
Несмотря на то, что определения административного акта и действия (бездействия) указаны в законе, заинтересованные лица иногда затрудняются определить, можно или нет оспорить тот или иной акт. Так, в судебной практике встречаются случаи, когда предприниматели оспаривают акты: налоговой или аудиторской проверки, аудиторское заключение и др., считая их главным источником неприятностей.
Однако в определении административного акта ключевыми словами являются указание на "права и обязанности" – именно их должны затрагивать административные акты. Так, административным актом может налагаться обязанность устранить нарушение, исполнить обязательство либо заинтересованное лицо может быть лишено какого-то права – ему отказано в предоставлении права землепользования, отозвана лицензия и др.
В отличие от указанного акты налоговой или аудиторской проверки, аудиторское заключение напрямую не затрагивают права и обязанности лиц: они лишь фиксируют те или иные факты – движение денежных средств, суммы полученных доходов или перечисленных налогов и др. Сами по себе такие акты не предоставляют лицам каких-либо прав и не налагают на них обязанностей. Хотя такие акты могут быть использованы как доказательства в случае возникновения спора. Как правило, доказательства не подлежат самостоятельному оспариванию в судебном порядке.
Иногда на возможность оспорить тот или иной акт прямо указано в законе. Например, в статье 13 Налогового кодекса Республики Казахстан прямо перечислены акты, которые налогоплательщик вправе оспорить. В пункте 2 статьи 43 Земельного кодекса Республики Казахстан предусмотрено, что в порядке, предусмотренном Административным процедурно-процессуальным кодексом Республики Казахстан, можно оспорить протокольное решение земельной комиссии. В статье 146 АППК предусмотрена возможность оспорить решения, заключения, предписания уполномоченного органа по итогам проверки проведения государственных закупок, а также действия (бездействие) судебного исполнителя.
Какие административные акты бывают?
Административный акт может быть:
- благоприятным, то есть реализующим право участника административной процедуры (физическое или юридическое лицо) или прекращающим возложенную на него обязанность, а также иным образом улучшающий его положение, либо
- обременяющим, который, наоборот, отказывает в реализации, ограничивает или прекращает право участника административной процедуры или возлагает на него обязанность, а также иным образом ухудшающий его положение.
Чаще всего оспаривается именно обременяющий административный акт – предписание, уведомление и т.п.
Акт акту рознь
Однако следует иметь в виду, что одна и та же форма – решение, предписание, уведомление и др. может быть присуща как административному акту, который можно оспорить, так и акту, который не является предметом оспаривания. Такое разночтение получается вследствие того, что различные сферы общественных отношений регулируются различными отраслями законодательства, каждая из которых имеет свой понятийный аппарат, поэтому одни и те же понятия используются в различных смыслах.
Например, по налоговому законодательству налогоплательщик вправе обжаловать уведомление о результатах проверки, уведомление о результатах горизонтального мониторинга, уведомление об итогах рассмотрения жалобы налогоплательщика (налогового агента) на уведомление о результатах проверки (статья 13 Налогового кодекса). То есть указанные уведомления затрагивают права и обязанности налогоплательщика, так как являются административными актами. А вот уведомление по трудовому законодательству является заявлением в письменной форме, которое носит характер извещения, сообщения, предупреждения (подпункт 81) пункта 1 статьи 1 Трудового кодекса Республики Казахстан) – это не административный акт.
Иногда акт содержит предложение устранить нарушение законности, которое носит рекомендательный характер – такой акт оспариванию не подлежит.
Какова судебная практика?
На вебинаре, который в феврале т.г. провела Палата предпринимателей Северо-Казахстанской области, судьи поделились судебной практикой применения АППК.
Так, районный акимат и отдел земельных отношений провели конкурс по предоставлению права на земельные участки для ведения сельскохозяйственного производства, крестьянского, фермерского хозяйства, определили победителей и заключили с ними договоры аренды земельных участков. Один из участников конкурса, который не стал победителем, обратился в областное Управление земельной инспекции с жалобой и указал на нарушения процедуры проведения конкурса. Управление после проверки госоргана составило акт проверки и вынесло предписание отделу земельных отношений принять меры по признанию недействительными договоров аренды земельных участков, впредь не допускать нарушений земельного законодательства и рассмотреть вопрос о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности. В адрес районного акимата было вынесено предписание – устранить нарушения требований земельного законодательства, довести до сведения земельной комиссии информацию о выявленных нарушениях, а также взять на контроль вопрос о принятии мер по признанию недействительными договоров аренды.
Победитель конкурса, с которым был заключен договор аренды, оспорил указанные акт проверки и предписания. Суд сделал вывод о том, что данные предписания не налагают никаких обязанностей на истца. А требование принять меры – предъявить в суд иск о признании недействительными договоры аренды – не ухудшает положение истца, так как адресовано госоргану, который самостоятельно решает о предъявлении иска. В связи с этим суд отказал в удовлетворении иска.
Указанный пример судебного дела достаточно распространен на практике: один госорган выносит предписание в адрес другого госоргана по поводу актов или действий последнего в отношении прав и обязанностей заинтересованного лица-предпринимателя: например, в предписании предлагается признать недействительным договор о предоставлении права землепользования. Госорган в соответствии с этим предписанием предъявляет в соответствующий специализированный межрайонный экономический суд иск, которым просит признать недействительным договор, заключенный с предпринимателем. Предприниматель пытается в специализированном административном суде оспорить предписание, полагая, что с отменой предписания отпадет и основание для предъявленного к нему иска. Однако судебная практика отказа признать незаконным такое предписание показывает, что предпринимателю следует защищать свои права в порядке гражданского судопроизводства по предъявленному иску. Например, если основанием для иска явились какие-то нарушения процедуры проведения конкурса, то предприниматель может ссылаться на то, что данные нарушения носят несущественный характер, не влияют на права и обязанности других лиц и т.п.
Почему суд возвращает или отказывает принять иск?
Если истец все-таки предъявляет иск и проси признать недействительными аудиторский отчет или аудиторское заключение, то суд возвращает такой иск с разъяснением о том, что такое требование не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства: выводы и рекомендации, которые содержатся в данных актах, сами по себе не порождают правовых последствий для заинтересованного лица. На их основе могут быть вынесены административные акты – например, предписание, которое обязывает заинтересованное лицо совершить что-то, исполнить обязательство и др. Вот этот акт и можно оспорить в суде.
Какие действия (бездействие) можно оспорить?
Что касается действий и бездействия, то АППК прямо предусматривает, что в порядке административного судопроизводства можно оспорить действия (бездействие) судебного исполнителя (статьи 136, 146 и др. АППК). Например, должник оспаривает бездействие судебного исполнителя, который не отменил принятые ранее меры обеспечения исполнения исполнительных документов и не прекратил исполнительное производство после полного исполнения исполнительного документа.
Также в судебной практике часто оспариваются действия государственных органов контроля и надзора. Так, право предпринимателей обжаловать не только акт о назначении проверки и профилактического контроля и надзора с посещением субъекта (объекта) контроля и надзора, акт о результатах проверки, предписание об устранении выявленных нарушений, но и действия (бездействие) должностных лиц государственных органов предусмотрено статьей 155 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан.
Из указанной нормы закона и определений административного акта и административного действия (бездействия) можно сделать вывод о том, что при обращении в суд истцу следует определиться, имеется ли по совокупности признаков либо в силу прямого указания закона административный акт, который можно оспорить. И только в случае отсутствия административного акта рассмотреть вопрос о возможности оспорить административное действие (бездействие). То есть, если имеется акт о назначении проверки, то нет необходимости оспаривать действия госоргана по назначению данной проверки.
Правильно определить, что следует оспорить – административный акт или административное действие (бездействие) поможет истцу в дальнейшем выбрать один из четырех видов иска как адекватный способ защиты своих прав в административном судопроизводстве.
Мнение редакции может не совпадать с мнением автора
