Система закупок субъектов квазигосударственного сектора регулярно подвергается критике со стороны бизнес-сообщества. Антикоррупционное бюро то и дело сообщает о новых фактах коррупции, выявленных на уровне руководителей дочерних компаний госхолдингов. Ответом на претензии должен стать разработанный министерством финансов законопроект, направленный на регулирование именно этой сферы закупок. Но, как показало публичное обсуждение проекта на специальном круглом столе, у этой инициативы гораздо больше вопросов, чем ответов.
Директор департамента законодательства государственных закупок минфина Сабит Ахметов сообщил, что законопроект предусматривает решение четырех ключевых вопросов. Это определение министерства финансов уполномоченным органом по утверждению единых правил закупок для всех субъектов квазисектора, в том числе нацхолдингов "Самрук-Казына", "Байтерек", "КазАгро"; определение комитета внутреннего государственного аудита министерства финансов уполномоченным органом по контролю за закупками субъектов квазисектора; установление административной ответственности работников квазисектора за нарушение правил закупок; расширение круга субъектов коррупционных правонарушений путем отнесения к ним работников квазисектора, ответственных за проведение закупок.
Так, контролировать закупки нацкомпаний предлагается через двухступенчатую систему контроля. Первой ступенью должны стать внутренние службы контроля самих национальных холдингов и национальных компаний.
"То есть все жалобы на действия субъектов квазисектора будут рассматриваться внутренними службами контроля. При этом в случае устранения нарушений, выявленных внутренними службами контроля, должностные лица национальных компаний будут освобождаться от административной ответственности", – объяснил господин Ахметов.
Вторая ступень – это контроль со стороны комитета внутреннего государственного аудита министерства финансов, но уже на основе обращений участников закупок, которые не согласны с решениями внутренних служб контроля. При подтверждении доводов заявителей и выявления нарушений должностные лица национальных компаний будут привлекаться к административной ответственности.
"Таким образом, указанные меры, по сути, будут являться действенным механизмом досудебного урегулирования споров в части обжалования решений тендерных комиссий, а также будут стимулировать членов тендерных комиссий и сотрудников служб внутреннего контроля на принятие справедливых решений", – объяснил представитель минфина.
При этом, подчеркнул он, "очень важно понимать, что никто не собирается возвращать в орбиту закона о госзакупках регулирование закупок квазисектор.
"Основная часть предлагаемых поправок будет реализована в рамках закона о государственном имуществе в части установления компетенции министерства финансов по утверждению единых правил и контролю за их соблюдением. То есть для закупок квазисектора будут разработаны отдельные правила, которые, в отличие от государственных закупок, будут более гибкими", – уточнил господин Ахметов.
За более жесткое регулирование сферы закупок нацкомпаний высказался и заместитель председателя агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции Алик Шпекбаев, подчеркнувший, что последствия коррупции в закупках квазисектора не менее масштабны, чем коррупция в госаппарате.
Уголовная статистика свидетельствует о росте количества коррупционных правонарушений в этой сфере. Если в 2016 году зарегистрировано 137 преступлений, то только по итогам четырех месяцев 2017 года – 51, или рост в 1,5 раза. Анализ уголовной статистики свидетельствует, что из всех зарегистрированных коррупционных преступлений в этой сфере 55% совершается в рамках закупок. Между тем их объем в квазигосударственном секторе, по оценкам экспертов, от трех до пяти раз превышает госзакупки", – отметил он.
Помимо сугубо человеческого фактора, такому положению есть и системные причины. Ключевая из них – это отсутствие единых подходов и недостаточный уровень прозрачности при осуществлении закупок, а также отсутствие механизмов общественного контроля деятельности компаний квазигоссектора.
"Согласно действующему законодательству, закуп товаров, работ и услуг национальными управляющими холдингами и компаниями осуществляется на основе собственных правил, базирующихся на типовых правилах. Они имеют локальный характер, то есть у каждой компании действуют отдельные правила. Для недропользователей одни, для группы компаний "Самрук" другие, для субъектов естественных монополий – третьи. Эти документы не проходят процедуры публичного обсуждения, согласования, проведение экспертизы, регистрацию в органах юстиции, как нормативно-правовые акты, влияющие на общественные отношения. Их разработка и утверждение отданы на откуп самим холдингам и компаниям. В системе закупок квазигоссектора практически отсутствуют механизмы контроля, не отслеживается ход их проведения и не публикуются результаты. Заявки в отдельных компаниях по-прежнему принимаются в бумажном формате", – перечислил господин Шпекбаев.
Причем, добавил он, до 40% предпринимателей открыто отмечают неофициальные платежи как обязательное условие получения контрактов и подрядов в нацкомпаниях.
Яркий пример масштабов коррупции, свидетельствующих о необходимости кардинальных пересмотров подходов по проведению закупок в квазигосударственном секторе, это уголовное дело в отношении руководства "Байтерек Девелопмент".
"Агентством проведен в 2016 году внешний анализ коррупционных рисков деятельности ФНБ "Самрук-Казына". Установлено, что при общей сумме закупок фонда, проведенных в 2015 году, 94% проведены способом из одного источника, что создает предпосылки коррупционных рисков в виде завышения стоимости закупаемых товаров, работ и услуг и за отсутствие конкурентной среды. Данный показатель превышает долю госзакупок, проведенных из одного источника, более чем в 2,5 раза. Если на эти цифры не реагировать, то я не знаю", – едва не развел руками господин Шпекбаев.
Поэтому агентство всецело поддерживает разработку отдельного закона по регулированию закупок квазисектора. При этом предлагается расширить круг субъектов коррупционных правонарушений. Кроме того, с учетом высоких коррупционных рисков в этом секторе, агентство предлагает ввести и ротацию сотрудников каждые два года.
Управляющий директор департамента правовой защиты НПП "Атамекен" Олег Савеленко отметил, что нацпалатой тоже вносились предложения по совершенствованию законодательства. В частности, отметил он, службы внутреннего контроля холдингов должны были иметь другую систему подчинения.
"Она должна была быть подчинена совету директоров, иметь вертикальную структуру и обладать полномочиями по контролю закупок по всей группе компаний холдинга. В законопроекте предусмотрена такая служба, но остались открытыми вопросы ее подчинения и подотчетности. Из-за неурегулированности на уровне закона каждая организация теперь будет самостоятельно определять ее статус. На практике может сложиться так, что эта служба окажется под влиянием исполнительного органа, и проблемы не будут решены. Без внимания остались и предложения по поправкам в трудовой кодекс. Очевидно, что сфера закупок наиболее подвержена коррупционным рискам. Работников, занятых в этой сфере, мы отнесли к кругу субъектов коррупционных правонарушений. Но меры превентивного характера не нашли своего отражения. Для этих работников должен быть сформирован особый правовой режим, предусматривающий дополнительные обязательства и ответственность. Они должны осознавать, что их деятельность будет находиться под постоянным контролем" – объяснил господин Савеленко.
Управляющий директор АО "Самрук-Казына" Нурлан Рахметов напомнил, что госрегулирование закупок квазисектора уже было, и тогда возникали другие претензии. Например, сами нацкомпании не могли оперативно проводить закупки в связи с производственной необходимостью из-за долгих процедур согласования в минфине. Сейчас же, благодаря тому что изменения правил утверждает совет директоров, нацкомпании оперативно вносят коррективы, в результате чего доля местного содержания в закупках доведена уже до 74%.
"Кстати, председателем совета директоров является премьер-министр, а министр финансов является членом совета директоров, так что эти правила так или иначе с Минфином согласовываются", – не удержался от ироничного замечания господин Рахметов.
При этом он категорически не согласился с озвученной господином Шпекбаевым цифрой о том, что 94% закупок "Самрук-Казына" осуществляется из одного источника. "Это неправда, – твердо заявил господин Рахметов. – По итогам 2016 года общая доля закупок из одного источника 79%. Тоже кажется, что очень много. На самом деле, коллеги, давайте быть откровенными, а всё ли закупается на конкурентной основе? Субъекты естественных монополий – 262 млрд тенге. Там нужен конкурс? Коммунальные услуги – 179 млрд тенге, государственный оборонный заказ – 737 млрд тенге. По транспортировке нефти услуги покупаются, это тоже естественно, у нас один "КазТрансОйл" – 261 млрд тенге. Когда на переработку нефть закупается – 93 млрд тенге. (...) Поэтому, коллеги, мы об этом все время говорим, к сожалению, немного некорректные цифры озвучиваются. Я официально заявляю: 79% из одного источника. И причины, почему так происходит, а это огромные цифры, и по нефти, и по переработке, и по субъектам естественных монополий, да, естественно, они крупные доли занимают. Что ж поделаешь, такова жизнь!
Алик Шпекбаев не согласился:
"Этот внешний анализ мы проводили по совместному приказу по изъявлению желания "Самрук-Казына". И у нас есть документы, подписанные "Самрук-Казына", 94%. Я не знаю для чего это Вы... Вы просто вдумайтесь в эти цифры! Если 94% из одного источника, кто за этим стоит? Если там дальше глубоко разбираться, почему это происходит..."
Перепалку оборвал депутат мажилиса Азат Перуашев, заявив, что обе цифры слишком велики.
"Я вам скажу с точки зрения предпринимателя: 94% или 79%, для меня разница небольшая. Если более половины в любом случае закупок производится методом из одного источника, это означает отсутствие конкурентного поля. Всё! Это говорит о монополизации рынка. Это, может быть, означает, что у нас нет производителя, но тогда это означает провал программы диверсификации, с чем я не могу согласиться полностью. Либо это говорит о том, что у нас предприятия в квазигоссекторе закупают у каких-то своих особых любимчиков, у тех, с кем у них выстроились отношения", – заявил он.
Реальную картину закупок, по его мнению, можно будет увидеть, только "когда будет понятная, прозрачная, государством установленная процедура, для чего и предназначен законопроект". На этом в дискуссии пока поставили точку. Но уже осенью эти дебаты могут возобновиться – в стенах парламента, куда законопроект будет направлен в случае поддержки правительством.
Ирина Севостьянова
