"Как вы думаете, сколько нормативных правовых актов у нас рассматривается в год?" – исполнительный директор Transparency International Kazakhstan Ольга Шиян обратилась к тем, кто присутствовал на презентации исследования, проведенного общественной организацией для определения активности граждан в обсуждении законопроектов.
Кто-то предположил: 10 тысяч.
"В 2018 государственные органы проработали 44 880 нормативных правовых актов. Из них 22 048 НПА были приняты впервые, 13 594 подверглись изменениям и дополнениям, 9238 подлежали утрате", – поделилась цифрами спикер.
Она считает, что количество законопроектов избыточно (ежедневно для первичного обсуждения с общественностью публикуется более 100 НПА) и что гражданам сложно в таком потоке успевать отслеживать все документы, анализировать их, находить ошибки и давать свои комментарии и предложения. Особенно с учетом низкого качества этих документов по содержанию и зачастую – с учетом плохих коммуникаций госорганов с комментаторами.
Хотят ли граждане комментировать?
Для детального изучения процесса и эффективности коммуникации между государством и гражданами авторы исследования рассмотрели законотворческую работу за 2018 год.
По плану законопроектных работ восемь министерств должны были принять 18 законов в 13 сферах общественных отношений, где на обсуждение вынесли почти 5 тыс. законопроектов.
С территориальной точки зрения лидерами по разработке стали Костанайская, Северо-Казахстанская, Акмолинская, Алматинская, Павлодарская и Туркестанская области: госорганы в этих областях опубликовали более половины всех НПА (в шести сферах общественных отношений). "Но качество этих документов страдает, один и тот же документ публикуют три-четыре-пять раз, поэтому объем у них и больше", – комментирует Ольга Шиян.
С точки зрения сфер больше всего предложенных к обсуждению законопроектов было по бюджетированию, налогообложению, финансам (1995 НПА) и сельскому хозяйству (1650 НПА). Также существенное количество документов предлагалось по транспорту (507), избирательным правам (285), здравоохранению (247).
Однако активность комментаторов в этих сферах оказалась на уровне ниже среднего. Например, в бюджетировании и налогообложении она оценивается в 38 баллов, в здравоохранении – в 34 балла, в сельском хозяйстве – в 28 баллов, в транспорте – в 25 баллов.
Вместе с тем больше внимания пользователи уделили экологии (48 баллов на 150 предложенных к обсуждению НПА) и избирательному праву (47 баллов на 285 документов).
Лидером в индексе оказалась сфера лицензионной деятельности и игорного бизнеса – 50 баллов, но ирония в том, что на обсуждение здесь было вынесено всего два нормативных правовых акта.
В целом уровень участия в обсуждении законопроектов составил 29,6 балла.
"То есть только треть НПА были прокомментированы (из проанализированных нами). При этом 95% комментариев поступили по проектам подзаконного уровня – приказам министерств, решениям и постановлениям акиматов и маслихатов. В обсуждении законов, кодексов или указов граждане и компании Казахстана фактически не принимали участия", – говорит спикер.
Отметим, что индекс участия граждан в законопроектной деятельности рассчитывался как количество прокомментированных НПА, умноженное на 100% и разделенное на количество опубликованных для публичного обсуждения НПА.
Готовы ли госорганы слушать?
Авторы исследования изучили и обратную сторону процесса – то, насколько госорганы, разрабатывающие законопроекты, готовы взаимодействовать с гражданами.
"Почти на 5 тыс. НПА было оставлено 3375 комментариев. Госорганы ответили не на все, треть комментариев проигнорировали. Чаще всего мнение населения не учитывают в Актюбинской, Атырауской, Жамбылской и Мангистауской областях – до 80% комментариев там игнорируются", – говорит представитель общественного фонда.
Картина по отраслям такова: в сферах историко-культурного наследия, платежеспособности граждан и лицензионной деятельности госорганы отреагировали на все поступившие замечания (индекс – 100 баллов).
Высокий уровень обсуждения оказался по проектам здравоохранения (88,6 балла), ЖКХ (76 баллов), спорта (75,8 балла), избирательных прав (75 баллов). Меньше всего госорганы принимали в расчет замечания по транспорту (49,8 балла), сельскому хозяйству (51 балл) и бюджетно-налоговым отношениям (63,5 балла).
Но тем не менее, по словам эксперта, госорганы все же заинтересованы принимать комментарии: индекс готовности властей обсуждать предложения в рамках публичных обсуждений составил 75,8 балла.
Он рассчитывался по формуле: количество комментариев, по которым даны корректные разъяснения, сложили с количеством комментариев, принятых в работу, умножили на 100% и разделили на количество поступивших комментариев.
Каждое третье предложение – в дело
Каково влияние общественности на законопроектную деятельность? Для того чтобы определить, вошли ли предложения граждан в итоговые версии принятых нормативных актов, было сопоставлено 3375 комментариев и 2504 ответов государственных органов по 1673 проектам НПА.
Сравнительный анализ по 13 сферам показал: госорганы-разработчики одобрили 1840 предложений граждан и компаний к 1072 проектам НПА, в итоге было принято 756 нормативных правовых актов, и в их финальные версии включили 1212 идей граждан и компаний.
"Это означает, что каждое третье предложение, поступившее от граждан и получившее одобрение властей, вошло в НПА", – комментирует Ольга Шиян.
Однако в целом влияние общественности на законотворчество в Казахстане находится на уровне ниже среднего – 38,9 балла.
Наиболее высокий индекс – в сфере избирательного права (76 баллов), на втором месте – сельское хозяйство (54 балла), на третьем – здравоохранение (46 баллов). Меньше всего власти прислушиваются к гражданам в сферах транспорта (34,8 балла), спорта (34,6), ЖКХ (25,8 балла).
Ваш комментарий очень важен для нас…
Ольга Шиян рассказывает, что в комментариях люди в основном указывали на грубые грамматические, технические, стилистические ошибки, а госорганы показали низкую степень правовой и общей грамотности.
Более 90% комментариев и замечаний касались технических ошибок разработчиков, из-за чего один и тот же законопроект регионального или районного уровня выносился на публичное обсуждение в среднем два-четыре раза.
"Мы отмечаем, что в госорганах проблема с отсылочными нормами. Сами разработчики не понимают, к какому новому нормативному акту относятся все предыдущие, какое место в иерархии он занимает. Не понимают, на сколько можно поднять налоги согласно Налоговому кодексу, как рассчитываются тарифы. Кроме того, они самостоятельно определяют или сокращают сроки публичного обсуждения, не понимают принципов законотворческого процесса. Также не знают, каковы полномочия акиматов и маслихатов", – делится наблюдениями эксперт.
Она говорит, что во время проведения исследования его авторы не планировали, но не могли не фиксировать однотипные ответы на вопросы (более того – в которых обещали рассмотреть предложения уже после того, как документ будет одобрен).
Например, универсальный ответ маслихата Кербулакского района Алматинской области:
"Ваши комментарии будут учтены! После принятия и официального опубликования НПА согласно вашему комментарию мы будем принимать соответствующие меры для устранения ошибок по проекту решения".
Зачастую госорганы, предлагая какой-либо проект к обсуждению, забывали вложить сам текст документа (например, так было с проектом республиканского бюджета на три года).
Еще одна распространенная практика – разработка новых НПА без постановки на утрату прежних версий. Это нарушение допускают акиматы и маслихаты районного и городского уровня.
"Не все НПА индексируются на сайте "Открытые НПА", – продолжает Ольга Шиян. – Например, министерство обороны в прошлом году разработало 65 проектов, но они никак не индексируются. Люди не принимают участие в обсуждении, потому что не знают об этих документах, не видят их на портале".
Вводит в заблуждение публикация проектов местных бюджетов на портале "Открытые НПА", а не на портале "Открытые бюджеты", куда обычно обращаются пользователи, желающие принять участие в обсуждении проектов местных бюджетов.
В целом эксперты фонда рекомендуют гражданам активнее принимать участие в обсуждении нормативных правовых актов.
Это можно делать на портале "Открытые НПА". Можно обратиться к самому госорган через общественный совет (на сайте каждого госоргана должна быть ссылка с контактами).
Финансы, бюджет, налоги можно обсуждать напрямую с депутатами. По НПА для бизнеса – обратиться в палату "Атамекен".
Также на сайтах мажилиса и сената есть формы обратной связи, через которые можно обратиться к депутатам Парламента.
"Все, что касается подзаконных актов, министерства разрабатывают сами, а все, что касается законов, обязательно идет через парламент. Мы этим каналом пользуемся, общаемся напрямую, и многие наши предложения входят в законопроекты", – поделилась эксперт.
Елена Тумашова
