Основной целью государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) является стимулирование привлечения частных инвестиций в различные проекты, которые должны быть, по идее, обеспечаны государством за счет средств соответствующих бюджетов. К таким проектам, как правило, относится строительство инфраструктурных объектов: дорог, мостов, аэропортов и так далее. В результате значительный риск и, соответственно, финансовая нагрузка по их реализации перенаправляются от государства к частному сектору, и тем самым снижается нагрузка на государственный бюджет.
Как правило, и международный опыт это показывает, соотношение частных и государственных инвестиций в проекты ГЧП составляет 3:1. Иными словами, на каждый один государственный тенге, инвестированный в проект, на долю частника приходится три тенге соответственно. У нас же, наоборот, соотношение 1,5:1, то есть на 1,5 тенге госфинансирования приходится только один тенге со стороны частника.
Отсутствие единого видения приводит к тому, что каждый регион по-своему трактует механизмы ГЧП. "Расширенный" подход разделяют большинство МИО, по которому в понятие ГЧП входят любые формы отношений между государством и бизнесом – от создания совместного предприятия до госзаказов.
Имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, регионы зачастую неспособны подготовить и "упаковать" хороший проект для инвесторов. Причин этому много. Это отсутствие инструментов оценки коммерческой жизнеспособности проектов ГЧП, непрозрачная система прохождения проектов, неэффективная экспертиза, недостаточный уровень компетенции по проработке технических заданий.
Сегодня практика заключения договоров ГЧП в Казахстане зачастую не соответствует самой природе государственно-частного партнерства. Так, проверка Генеральной прокуратуры показала, что ГЧП стало одной из форм подмены госзакупок. По сути, это скрытое бюджетное финансирование. В ряде случаев в отдельных регионах реализуются проекты ГЧП без каких-либо частных инвестиций, но с принятием государственных обязательств. К примеру, 38 договоров ГЧП с объемом гособязательств в 90,2 млрд тенге заключены на озеленение города, обслуживание электросетей, обучение населения государственному и английскому языкам, реконструкцию зданий, аренду столовых.
В текущем году потенциал бюджетных инвестиционных проектов на местах на строительство, который можно реализовать через механизм ГЧП, составляет порядка 730 млрд тенге.
Еще одним краеугольным камнем являются "условные бюджетные обязательства", или простыми словами: операционные затраты инвестора, которые в последующем должны быть профинансированы или прогарантированы со стороны государства. Они являются самой непрозрачной и рискованной частью проекта. Это в первую очередь связано со стабильностью и качеством бюджетного планирования госоргана. Иными словами, если на следующий год или через год госорган не заложит соответствующие средства, то весь проект ГЧП не будет реализован.
Именно это является камнем преткновения эффективной реализации проекта ГЧП в Казахстане. В этой связи вопрос планирования и выплаты "условных бюджетных обязательств" требует отдельных подходов к мониторингу и контролю в рамках процессов планирования и исполнения бюджета.
По состоянию на 1 июля текущего года, по данным Казцентра ГЧП, заключено 800 договоров ГЧП на сумму 1,8 трлн тенге. При этом основную долю государственных обязательств составляют компенсация инвестиционных затрат – 135 млрд тенге (40%) и компенсация операционных затрат – 115,7 млрд тенге (35%). Необходимо отметить, что приток инвестиций по механизму ГЧП в 2019 году снизился в три раза по сравнению с 2018 годом, с 319,5 млрд тенге до 98,8 млрд тенге.
Рекомендацией Генпрокуратуры стало широкое использование потенциала общественного контроля на всех этапах реализации института ГЧП, что позволило бы минимизировать коррупционные риски в этой сфере и препятствовать злоупотреблениям со стороны должностных лиц государственных партнеров.
Национальной палатой предпринимателей РК "Атамекен" неоднократно озвучены проблемы по развитию ГЧП. В частности, из-за отсутствия инструментов оценки финансовой жизнеспособности проектов ГЧП наблюдается низкая бюджетная эффективность. В результате – высокие объемы принятых гособязательств.
А из-за недостаточного уровня компетенции местных исполнительных органов имеет место некачественная проработка технических заданий и конкурсной документации, непрозрачная система прохождения проектов ГЧП и неэффективная экспертиза.
Также хотелось отметить высокие риски несвоевременного выполнения государственных обязательств по проектам ГЧП со стороны госпартнера.
Отсутствие мониторинга и единого цифрового формата проектов ГЧП также "расшатывает" авторитет госорганов в договорных обязательствах и тормозит рост государственно-частного партнерства.
Основная ответственность за подготовку "хороших" проектов должна остаться за госпартнерами. Имея привлекательные сферы и объекты для инвестирования, факты показывают неспособность регионов подготовить и "упаковать" проект для инвесторов. Мы рискуем столкнуться с опасностью того, что рынок ГЧП рухнет.
При оценке бюджетной эффективности реализации проектов ГЧП ключевыми являются два фактора:
- экономическая эффективность и сравнительное преимущество ГЧП-проекта в сравнении с государственным заказом;
- отсутствие рисков для бюджетной устойчивости государственного партнера на всех этапах жизненного цикла проекта.
Стандартизация положений договоров ГЧП и конкурсной документации в части распределения рисков между сторонами и условий обеспечения условных обязательств в проектах в мировой практике становится все более распространенным явлением и признается одним из эффективных инструментов снижения рисков для бюджета при подготовке проектов.
Стране нужна прозрачная и гибкая система реализации ГЧП-проектов с бюджетным участием. Это позволит в установленные сроки прогнозировать бюджетные риски и своевременно на них реагировать. Считаю, что для вовлечения частного сектора необходимо ясное и стабильное законодательство как гарантии для инвесторов и банков. Нужно серьезно и по-новому подойти к положениям договоров в отношении форс-мажорных обстоятельств в связи с обстоятельствами, которые невозможно было предвидеть.
Хотя думается, что следует дать возможность потерпеть неудачу тем проектам, которые с самого начала были плохо продуманы и не обеспечивали эффективности с точки зрения затрат с самого начала их планирования. А таких проектов, к сожалению, много!
Мнение редакции может не совпадать с мнением автора
