Бюджет Казахстана должен быть открытым и прозрачным. Ровно в тот момент, когда государственные органы начнут публично обсуждать, на что тратить, а потом также прозрачно тратить деньги налогоплательщиков, тогда главный финансовый документ страны станет сбалансированным, а граждане увидят, что власти реально что-то делают. Стоит отметить, что на неделе в Казахстане появилась площадка, на которой квалифицированные эксперты, депутаты мажилиса, сотрудники счетного комитета и все заинтересованные лица могут на макроуровне получить информацию о состоянии государственных финансов. Для этого в центре прикладных исследований TALAP разработали портал OpenBudget.kz, который презентовали в ходе онлайн круглого стола TALAP.Talks.
Новый портал
Почти два года проводилась работа по изучению мировых лидеров в области индекса открытости бюджетов, и запуск самого портала. Оpenbudget.kz должен стать новой площадкой, где будут видны все основные показатели по бюджетной статистике: сам республиканский бюджет, налоговые поступления, государственный долг на текущую ситуацию, активы Нацфонда, расходы, дефицит, трансферты и так далее. Все будет обновляться в режиме реального времени. Так же как и параметры бюджета в разбивке по годам.
"Для аналитиков, журналистов, депутатов и всех, кому это интересно, мы сделали более подробные ссылки по каждому направлению. Это консолидированный бюджет, государственный бюджет, республиканский бюджет, местный бюджет, госдолг, Национальный фонд. Вся эта статистика есть, представлена различными графиками. Мы изучали много аналитических материалов, как представляется этот бюджет, чтобы все было понятно простым гражданам", – говорит аналитик центра аналитических исследований TALAP Аскар Кысыков.
На портале можно найти всю информацию, куда, зачем и для чего тратит деньги каждое министерство и ведомство по каждой бюджетной программе. Причем в динамике.
"Это очень важно. Потому что сейчас вся эта информация есть в различных документах, в различных законах, в отчетах об исполнении. Мы это все постарались собрать в единую базу", – объясняет Кысыков.
Для неподготовленных пользователей на сайте сделана своего рода обучающая методичка: из чего состоит бюджет, виды, уровни бюджетов, включая Национальный фонд и так далее с пояснениями. А также есть бюджетный календарь.
"Пройдя в него, можно посмотреть, на какой стадии какие сейчас бюджетные процессы происходят. Мы видим по календарю, что уже приняты изменения в бюджет на 2020 год. Первое уточнение прошло. Сейчас мы ожидаем отчёт счетного комитета. И как раз формируется новый прогноз социально-экономического развития на уже 2021-2026 годы", – добавляет аналитик.
Для удобства на сайте собраны в одном списке и все документы, которые касаются планирования бюджетных процессов и исполнения бюджета. Ну и, конечно, аналитика.
"Аналитика – это наши авторские статьи центра TALAP с разъяснениями. Наш основной продукт – это оценка бюджетной устойчивости в условиях низких цен на нефть... Мы провели оценки, и у нас вышло, что при текущих ценах на нефть, 20-30 долларов, если они будут сохраняться, устойчивость бюджетной системы высокая. И даже по самым консервативным оценкам, нам хватит средств Нацфонда на шесть лет. Соответственно, запас прочности есть, и он большой", – привел одно из исследований Кысыков.
Связи бюджета и результатов нет
Пандемия коронавируса обнажила самые серьезные проблемы бюджетирования в Казахстане. Именно сегодня стали отчетливо видны нестыковки, отсутствие связи между выделяемыми средствами и результатами. Об этом заявила директор центра исследований "Сандж" Жанар Джандосова. Именно эта организация с 2006 года считает индекс открытости бюджета.
"Мы постоянно поднимаем вопрос о национальном фонде. О том, что есть у нас какие-то уязвимые группы. Есть малый бизнес, разные субъекты рынка, которым нужно или не нужно помогать. И вот сейчас эта пандемия обнажила именно вопросы о том, кому нужна эта помощь, хватит ли нам средств Национального фонда. И сейчас интерес к бюджетной прозрачности вырос в несколько раз. Это какие-то положительные вещи, которые принесла с собой такая критическая ситуация", – говорит Джандосова.
По ее данным, сегодня Казахстан находится на 58-м месте по индексу открытости бюджета из-за ограниченной информации. Это примерно в середине списка. Вместе с нами на одном уровне находятся Монголия, Азербайджан и страны Восточной Европы.
"К сожалению, уже в течение какого-то времени не можем выйти за пределы вот этой цифры 60… С 2010 года, получается, за 10 лет мы улучшили свои показатели на 20 баллов. Но за это время Кыргызстан улучшил на 55 баллов, Грузия – на 47, а Россия – на 27 баллов. То есть мы идем последовательно, стабильно, но медленно", – констатировала глава центра исследований.
Как ни странно, но "тянет назад" или планирование и полнота информации страдают от отсутствия всего лишь одного документа – проекта бюджета, который, по идее, должен быть представлен в парламенте в конце августа – начале сентября. А до конца года обсуждаться депутатами совместно с гражданским обществом.
"Какие основные проблемы? У нас нет экономической классификации – это та вещь, где мы смотрим на зарплаты, на капитальные расходы. Но ее нет у нас в проекте бюджета. У нас нет связи между политикой и финансами. У нас не говорится, почему мы решили вдруг финансировать то или иное. Это говорится в программных документах, но конкретно в бюджете, когда уже расписываются цифры, этих вещей нет", – констатирует Джандосова.
Имеются проблемы и с точки зрения макроэкономических прогнозов, которые дает министерство национальной экономики. В стране попросту нет независимых исследовательских институтов, которые могли бы проверить – а верные ли расчеты? Низкие баллы по индексу бюджета у Казахстана и из-за отсутствия в обсуждении формирования бюджета общественных организаций.
"Хотя парламент все время говорит: "Мы же ездим в регионы, мы у них собираем их наказы". Но на самом деле фактически нет никаких доказательств, чтобы эти слушания, в конце концов, влияли на бюджет", – поясняет она.
Обязательной должна быть и точка зрения общественности по бюджетным вопросам. Необходимо проводить комитеты, публичные слушания по макроэкономическим и финансовым основаниям бюджета. Но этого не делается и "может быть, и не приходит в голову".
"Должны быть публичные слушания комитетов по отдельным административным единицам с их отчетами. Общественность надо приглашать даже на республиканскую бюджетную комиссию, чтобы такие проекты, как LRT или недавно принятое решение по строительству этой очень дорогой больницы за сколько-то миллиардов (инфекционные госпитали в Нур-Султане и Алматы. – Прим.), чтобы общественность тоже участвовала (и говорила о целесообразности или нецелесообразности. – Прим.). Обязательно создать механизмы по вовлечению общественности. Особенно на этапе планирования. Заслушивать общественность, бенефициаров, тех, кому проводят эти дороги, кому прокладывают водные линии. Проводить опросы, проводить консультации", – заключила директор центра исследований.
Бюджет – как аквариум с рыбками
Прозрачный бюджет – это выгодно, уверена руководитель общественного фонда Zertteu Research Institute Шолпан Айтенова. Причем выгодно это как с технической, так и с политической стороны. Ведь прозрачность повышает не только рейтинги, но еще она улучшает и повышает эффективность управления государственными финансами. Самый простой пример целесообразности прозрачного бюджета – это как аквариум с рыбками.
"Почему аквариум должен быть прозрачным? Чтобы видеть, сколько рыбок там осталось живых, сколько умерло, чтобы планировать корм. Я, когда это услышала на онлайн уроке сына-второклассника, поняла, что это самое простое и очень понятное объяснение целесообразности", – сказала Айтенова в ходе онлайн круглого стола TALAP.Talks.
Именно целесообразность, по ее словам, помогает понять, нужны те или иные расходы или нет.
"Мы каждый день в понятной и доступной форме публикуем информацию, какие закупки были произведены для борьбы с коронавирусом во время чрезвычайного положения. И там была одна из закупок – компания, специализирующаяся на продаже цветов, выиграла тендер на поставку медицинских масок. Мы это опубликовали, и через два дня в управлении по борьбе с коррупцией по Туркестанской области вышли на нас и сказали: "Спасибо, что вы это заметили. Мы объявили эту сделку несостоявшейся по ряду причин. В том числе потому, что это не специализирующаяся компания на поставки медицинских товаров". В итоге они произвели мониторинг сайта госзакупок и по своей области сэкономили бюджету 221 миллион тенге", – привела пример руководитель общественного фонда.
Второй и самый важный фактор, по ее словам, – доверие. Потому что во время чрезвычайного положения именно прозрачность помогает преодолеть страхи и недоверие. И только открытая информация формирует у людей уверенность в том, что государство способно что-то сделать и защитить своих граждан. Еще один аспект, которые дает открытый бюджет, – повышение эффективности госуправления. Однако позиция министерства финансов, по ее мнению, должна быть не только в том, чтобы сказать "мы прозрачные" и озвучить место в международном рейтинге, а "чтобы снизить транзакционные издержки".
Сегодня, говорит Айтенова, необходимо создать отдельный сайт по использованию средств Национального фонда, а не ограничиваться одним файлом "Агрегированный отчет об использовании средств Национального фонда", в котором выдается, сколько налогов поступило, какой был инвестиционный доход. Кроме того, необходима прозрачность квазигосударственного сектора, соответственно, пора начать публиковать их финансовую отчетность "в машиночитаемом виде".
"7000 организаций квазигосударственного сектора складывают свои финансовые отчеты в PDF-файле. Это представляет очень большую нагрузку и очень большую работу для контролирующих госорганов, для того чтобы проверять, какие из этих госорганов прибыльные, какие не прибыльные, какие надо закрывать. Если бы эти все отчеты были в машиночитаемом виде, их было бы очень легко обрабатывать и уже видеть все результаты. Как ревизионным комиссиям, как счетному комитету, так и самому внутреннему государственному контролю", – поясняет Айтенова.
Не хватает прозрачности, по ее мнению, в части участия общественного участия на ранних этапах планирования бюджета. Ведь на центральном уровне текст документа публикуется только после того, как он сформирован и попал в парламент. Бюджеты же местного уровня недоступны вовсе.
"Эту практику нужно менять. Тогда у нас повысится та часть индекса, где речь идет об общественном участии", – уверена она.
Следующий момент о том, что минфин является техническим органом, который собирает бюджетные данные, обобщает их и уже готовит сам проект документа в парламент. Но за бюджетный процесс внутри должны отвечать сами отраслевые госорганы, считает Айтенова, соответственно, проекты бюджета должны обсуждаться на этапе планирования каждым госорганом в отдельности.
"Прозрачность – не панацея. Открытость должна вести к развитию и к дискуссиям. Но для этого эта открытость должна быть понятной и доступной. И вот эти агрегированные виды отчетов – наши доходы такие, расходы такие – они ничего не говорят обычным гражданам. Все эти отдельные проекты, которые делали отдельные организации, по открытости бюджетов, они нежизнеспособны. И институциональную жизнеспособность может дать только такой портал, как "Открытые бюджеты", – резюмировала она.
Минфин согласен и готов к диалогу
В министерстве финансов заверяют: здесь планируют повышать эффективность бюджетного планирования. Да и в целом оптимизировать этот процесс. В первую очередь за счет оптимизации и цифровизации. Так как, объясняет вице-министр финансов Руслан Енсебаев, из-за "бумажных талмудов", сложно включить в обсуждение общественность. В течение года здесь намерены создать полноценную систему по цифровому бюджетному планированию. Еще одна задача – интеграция баз данных. С министерством труда и социальной защиты населения – по пенсиям и пособиям, с министерством национальной экономики – по инвестиционным и ГЧП-проектам и так далее.
"В этом году мы работаем с министерством экономики по разработке модуля стратегического планирования для увязки как раз-таки стратегических целей с бюджетами, выделяемыми на исполнение достижения этих целей. Какие эффекты планируются? На 30% сокращение всех подтверждающих документов, на 70% – сокращение расходов, связанных с бумажным планированием: канцтовары, командировочные. Раньше с талмудами документов надо было приезжать сюда, в центр, это тоже очень неэффективно. В целом планируется сократить как минимум в два раза процесс согласования бюджетных заявок со своими администраторами бюджетных программ и с уполномоченным органом, с минфином", – говорит о планах Енсебаев, считая, что именно это "освобожденное время даст хорошие возможности для улучшения процесса, в том числе в части обеспечения прозрачности".
Вице-министр также напомнил, что благодаря электронным закупкам государству только за год удалось сэкономить 361 млрд тенге, а за три года – около одного триллиона тенге. Теперь же планируется открыть электронный магазин для уже имеющихся поставщиков.
"По сути, это стандартный электронный магазин, покупку через который можно осуществлять практически в течение одного дня", – пояснил он.
Несмотря на проводимую работу по оцифровке, вице-министр признается, слишком много еще не оцифровано, соответственно, нет данных. Это и бюджетные заявки, и некоторая отчетность, и взаимодействие с такими надзорными органами, как прокуратура и счетный комитет. Но Минфин обещает: "В течение ближайшего года мы планируем эту работу полностью завершить".
"Таким образом, мы планируем полностью оцифровать и зациклить весь бюджетный процесс. После того как мы будем собирать полный набор данных, можно включать элементы анализа больших данных, прогнозирования данных, более четкого планирования и принятия более быстрых и качественных управленческих решений", – считает Енсебаев.
Говоря об открытости отчетности, уже другой вице-министр финансов, Татьяна Савельева, обратила внимание на три компонента: инклюзивность, соревновательность и уже сверху отчетность.
"Гражданская активность очень низкая, и мы это видим в той же карте открытых бюджетов. Я за ней наблюдаю и смотрю, мне это интересно. Но я вижу, что простые граждане фактически не интересуются. Поэтому здесь и должны подключиться наши организации, такие как "Сандж", чтобы привлекать как можно большее число простых граждан. Но простым гражданам интересны не наши доходы и наши огромные расходы. Им интересно то, что их касается в их повседневной жизни", – считает Савельева, отмечая, что при этом люди должны понимать свое участие на уровне того, как преобразились их двор, школа или обустроена аллея. И вот здесь подключается такой важный компонент, как соревновательность – "соревновательность программ, как на местном, так на центральном и республиканском уровнях".
"Соревновательность проектов – это когда в условиях ограниченности наших средств госорганы должны бороться за то, что либо мы сейчас принимаем госпрограмму развития туризма и она нам дает это и это, либо запускаем какой-то крупный проект в сельском хозяйстве. Здесь должна быть соревновательность, потому что все охватить невозможно. И это основная проблема, которая сейчас есть в увязке бюджетного планирования и наших стратегических документах, результатах. Именно в том, что мы ставим себе большие цели по всем отраслям, ставим себе показатели результатов, а достигнуть не можем, поскольку на все не хватает средств. Принцип соревновательности у нас пока отсутствует. Это как следствие и всех остальных проблем", – признает вице-министр.
По ее словам, еще слишком много вопросов, но минфин готов обсуждать проблемы и совместно вырабатывать предложения и внедрять их в жизнь. Хотя порой времени на это не хватает, ведь бюджетный процесс – постоянный и нескончаемый.
Саян Абаев
