Чтобы понять, много это или мало, достаточно сравнить с показателями стран Европейского союза, где первые концессионные проекты появились еще в XIX веке, а проекты ГЧП – в 1980-е годы, когда, собственно, термин "государственно-частное партнерство" появился в экономической литературе. В Казахстане законодательство в сфере ГЧП принято в конце 2015 года.
По данным Европейского центра экспертизы ГЧП,[1] с 1990 по 2016 год в 28 странах ЕС насчитывалось 1749 ГЧП-проектов, а с 2016 по 2020 год порядка 70 проектов. В среднем это 65 проектов на одну страну за 30 лет.
В России, по данным минфина РФ, реализуются 3425 ГЧП-проектов на $60 млрд, из них 2684 проекта в рамках концессионных соглашений, прямые бюджетные обязательства по ним оцениваются всего в $10 млрд.
В Казахстане, по оценкам счетного комитета РК, более 90% стоимости проектов ГЧП составляют обязательства государства. Рост проектов ГЧП приводит к росту государственных обязательств, которые не соразмерны с объемами привлекаемых инвестиций.
Подобное положение полностью искажает основу ГЧП в стране, разделение рисков сторон и объединение ресурсов участников.
Низкая оценка развития института ГЧП в Казахстане указывает на системные ошибки и барьеры, которые создают дисбаланс во взаимном партнерстве и сдерживают перспективы развития ГЧП. Мы попробовали систематизировать и обобщить их.
Первое. Правовой менталитет
Когда принимался закон о ГЧП, были обсуждения о целесообразности ограничения сфер деятельности, где можно использовать механизмы ГЧП, но в итоге решено было не ставить рамки, чтобы каждый регион мог самостоятельно выбирать сферы, где применять ГЧП, а где нет. Для этого в каждом регионе были созданы региональные центры ГЧП.
В итоге закон получился классически либеральным, но без учета казахстанских реалий и ментальности.
На сегодня в Казахстане свыше 36% договоров ГЧП заключены путем прямых переговоров с частными партнерами за счет так называемой частной инициативы.
Преимущество такого механизма ГЧП в первую очередь связано с тем, что контракт может быть заключен без проведения конкурса на основании прямых переговоров, если отсутствовали альтернативные предложения, хотя критерием успеха всегда считался уровень конкуренции за проекты.
Трактовка законодательства и объектов ГЧП сильно отличалась в регионах: начиная от проектов по сокращению численности мошек на территории населенных пунктов, обучению населения государственному и английскому языку, поставке и обслуживанию компьютерной техники школам, управления уличной парковки перед железнодорожным вокзалом, до строительства многоквартирных жилых домов с коммерческими помещениями.
Договоры по некоторым таким проектам были расторгнуты либо направлены проверяющими органами на доработку.
В России законодательство в сфере ГЧП также было принято в 2015 году, как и в Казахстане, но, в отличие от нас, в российском законе установлен закрытый перечень объектов ГЧП. Это объекты общественной инфраструктуры: транспортной, социальной, коммунальной и инженерно-технической.
Пятилетний опыт развития ГЧП показывает, что широкая трактовка некоторых законодательных норм в сфере ГЧП лишь вредит государству и создает коррупционные риски. Поэтому для государства нужен конкретный перечень объектов, в рамках которого ГЧП-соглашения должны рассматриваться.
Если сравнивать ГЧП-проекты по регионам, то можно заметить некоторые их виды и особенности, которых вы не найдете в других регионах, или определенный вид проектов преобладает именно в одном регионе (см. таблицу).
При этом по некоторым проектам можно провести аналогию с кейсами ранних приватизаций госкомпаний, когда на приватизацию шли отдельные объекты или части объектов, которые были коммерчески более привлекательными, а менее доходные или затратная часть имущества оставалась у государства. К примеру, такие проекты, как:
- аренда помещения КГП "Костанайский перинатальный центр" площадью 26,6 квадратного метра под стоматологический кабинет;
- аренда помещения КГП "Аулиекольская центральная районная больница" площадью 57,1 квадратного метра под пункт забора биоматериалов;
- открытие кабинета МРТ на базе КГП "Поликлиника № 5 города Караганды" и другие.
Второе. Стратегия планирования
Сравнение реализуемых проектов в регионах показывает разнородность подходов в применении инструмента ГЧП для решения социально-экономических задач на местах.
В цепочке принятий этих решений сложно отследить системность и стратегию планирования. К сожалению, ключевые данные о проектах отсутствуют в публичном доступе, чтобы понять их экономический эффект на регион.
К примеру, в Канаде на отдельном сайте[2] можно найти описание ГЧП-проектов, ключевые их финансовые показатели, даже опубликованы договора по некоторым проектам, есть наглядные отчеты о ходе строительства объектов, но самое важное – можно найти показатели экономической эффективности проекта.
Экономическая оценка во многих странах, имеющих значительный опыт в сфере ГЧП, определяется по методу "цена – качество" (value for money), который позволяет обосновать выбор между ГЧП и традиционными закупками.
На основании данной оценки страны принимают решение о реализации проекта посредством государственных закупок или механизма ГЧП.
Проблема подмены госзакупок на форму ГЧП в Казахстане была актуальная до сегодняшнего дня. Заключение Генеральной прокуратуры по итогам проверок в 2019 году лишь вскрыло эту проблему. Вместо соглашений ГЧП фактически заключались договоры закупок, зачастую из одного источника, предусматривающие строительство или оказание услуг за счет собственных средств, с последующей компенсацией из госбюджета.
В текущем году министерство национальной экономики РК, понимая проблему, внесло изменения в законодательство, чтобы разграничить эти две сферы. В результате в закон внесли изменения и, помимо прочих условий, установили период эксплуатации объекта ГЧП на срок не менее 5 лет, а в сфере госзакупок срок действия обычных договоров о госзакупках не превышает 3 года. Однако, насколько эти поправки помогут исправить ситуацию, покажет время.
В то же время остается открытым вопрос применения государством инструмента, который был бы наиболее оптимальным для решения социально-экономических задач. К примеру, в той же Канаде правительство Онтарио запустило новый цифровой канал[3] для получения и оценки предложений по инфраструктуре от частного сектора.
На сайте правительства Онтарио частный инвестор может направить свои предложения по строительству или улучшению объекта инфраструктура. В случае заинтересованности уполномоченный орган связывается с частным инвестором и предлагает наиболее оптимальный инструмент для проекта, который может быть реализован посредством ГЧП, госзакупок или через форму бюджетного инвестпроекта.
В Казахстане большинство ГЧП-проектов приходится на строительство, ремонт и эксплуатация детских садиков (274 договоров) и модернизация, и эксплуатация столовых помещений в образовательных объектах (342 договоров). В общем количестве ГЧП-договоров их доля составляет свыше 76%.
Такое больше количество проектов в сфере образования показывает, во-первых, необходимость вложения небольших инвестиций, во-вторых, наличие отработанной модели финансирования в данной сфере.
В результате для государства была решена большая социальная задача по охвату детей дошкольными организациями и обеспечением питанием школьников. Данный опыт позволяет сделать следующие выводы:
- для активизации ГЧП в определенной отрасли вначале нужна понятная инвесторам модель финансирования и прозрачные условия партнерства с государством;
- государство первоначально должно оценить наиболее оптимальный инструмент реализации потенциального инвестпроекта, который определит выбор между ГЧП или традиционными закупками, либо применение других механизмов.
К примеру, в австралийском штате Виктория применяется двухэтапная процедура бюджетирования проектов ГЧП. На первом этапе все инвестиционные проекты должны быть одобрены как проекты прямого бюджетного финансирования, включая все операционные издержки и риски. После этого проект переходит на второй этап, на котором на основании анализа затрат и выгод выбирается конкретный механизм реализации (ГЧП, госзакупки или прямое бюджетное финансирование). Это позволяет в полной мере учесть влияние проектов на долгосрочную бюджетную устойчивость.
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов государство должно ставить приоритет в реализации механизмов ГЧП. Опыт других стран лишь подтверждает этот тезис, когда на разных стадиях экономического развития, правительства поддерживали ГЧП-проекты для решения тех социальных и экономических задач, которые были наиболее важными на тот период.
Проекты ГЧП в своей основе являются долгосрочными. Поэтому нужна правильная стратегия планирования и приоритизация поддержки ГЧП-проектов на среднесрочные периоды.
Третье. Скрытые риски
Более 90% стоимости проектов ГЧП составляют прямые бюджетные обязательства государства. Это без учета условных обязательств, которые, в мировой практике, делятся еще на явные и неявные условные обязательства.
Самой непрозрачной частью механизма ГЧП остаются условные обязательства, объемы и сроки которых могут возникнуть в силу различных обстоятельств. Например, компенсации частному партнеру при досрочном расторжении или расходы вследствие форс-мажора либо в результате нанесенного проектом вреда окружающей среде.
В странах с большим опытом реализации ГЧП существуют стандарты и правила учета условных бюджетных обязательств и отражение в бюджетной отчетности.
В 2011 г. Международной федерацией бухгалтеров был одобрен международный стандарт IPSAS 32, устанавливающий правила бюджетного учета проектов ГЧП по методу начислений.
В соответствии с ним правительство признает активы и обязательства проекта ГЧП (со всеми соответствующими финансовыми потоками) как принадлежащие ему, если оно контролирует, во-первых, какие услуги оператор проекта предоставляет, кому и по каким ценам, а во-вторых, любую существенную остаточную часть актива, произведенного в ходе проекта, после его завершения.
Другой международный стандарт, "Статистика государственных финансов" МВФ GFSM 2001, устанавливает правила бюджетного учета для целей статистической отчетности.
К примеру, статистическая служба Европейского союза[4] публикует в разрезе стран ГЧП обязательства, учитываемые на забалансовых отчетах правительства.
Опыт различных стран в подготовке специальной отчетности об обязательствах проектов ГЧП, дополняющих бюджетную отчетность, весьма разнообразен. Многие особенности исходят от бюджетной системы и метода учета.
В Казахстане учет как явных, так и неявных условных обязательств отсутствует в официальной практике. Исключение могут составить госгарантии для частного партнера. Соответственно, сведения о полных ГЧП-обязательствах никто не видит и не учитывает.
Тем более трудно ожидать, что эти обязательства как-то учитываются при формировании бюджетной и долговой политики.
Для оценки и учета таких обязательств госорганам необходимы инструменты оценки и учета условных обязательств на основе международного опыта и с учетом специфики нашего рынка.
Наиболее эффективным механизмом контроля условных обязательств проектов ГЧП является введение бюджетных правил, ограничивающих общий объем обязательств этих проектов некоторой величиной. Это может быть как доля от ВВП или доля от доходов бюджета. Поэтому для правильной оценки рисков необходимо применять передовые методологии и учета.
Четвертое. Основы партнерства
Ключевым фактором партнерства в бизнесе всегда служило доверие, а основой доверия – прозрачные правила игры.
В Казахстане предприниматель, желающий инвестировать через механизмы ГЧП, не сможет найти какую-либо формализованную площадку, где размещен портфель потенциальных ГЧП-проектов, как это делается, к примеру, на сайте invest.gov.kz для иностранных инвесторов.
У инвестора нет правовой возможности для предварительного обсуждения проекта конкурсной документации, который готовит госпартнер, как это предусмотрено в сфере государственных закупок.
Инвесторов сдерживает слабая правовая защищенность. Информация о расторгнутых проектах, которых на сегодня 52, отсутствует. Судебная практика по таким проектам госорганами не ведется. Поэтому причины их расторжения не понятны. Данных о возможных случаях пересмотра соглашений и досрочном их прекращении тоже нет.
Есть случаи, когда вовремя не регистрировали договор ГЧП в казначействе минфина. В итоге проект терял статус ГЧП, а инвестор свои деньги. В настоящее время Административный кодекс практически не предусматривает санкции за нарушения должностными лицами законодательства ГЧП.
Поэтому главным фактором успеха ГЧП должна стать прозрачность. Инвестору и общественности нужны цифровые сервисы, которые стали неотъемлемой частью в повышении прозрачности и открытости принятия решений.
Инициирование инвестиционного предложения, формирование первичных документов, разработка финансово-юридической модели, оценка проекта и так далее – все это должно происходить в единой цифровой платформе.
На этой платформе население должно наглядно видеть, как идет строительство школы или больницы через механизмы ГЧП и не только (яркий пример, Канада).
Все публичные отчеты должны размещаться на данной платформе. Местные жители должны видеть, какой будет социально-экономической эффект от проекта и итоги мониторинга ГЧП проектов, которые ежегодно проводит Казахстанский центр ГЧП.
Пятое. Недофинансирование
Главным источником финансирования ГЧП-проектов в республике остается государственный бюджет. Это происходит через компенсацию инвестиционных или операционных затрат, а также за счет льготного кредитования через госпрограммы поддержки (ДКБ, ЭПВ и др.).
Возможно, одна из причин высокой доли бюджетных денег связана с отсутствием доступа ГЧП-проектов к заемным средствам.
К сожалению, статистики кредитования ГЧП-проектов банками второго уровня нет. По экспертным оценкам, это может быть лишь несколько проектов. Одна из главных причин такой низкой заинтересованности кроется больше в госпартнере, который не всегда вовремя и в полном объеме выполняет свои обязательства по выплате тех самых компенсаций.
Другая причина – это, конечно же, те самые риски, когда договор может быть расторгнут или условия изменены, а долгие процедуры замены новым партнером лишь добавляют еще больше рисков.
В мировой практике роль финансирования ГЧП-проектов активно осуществляют национальный институты развития и международные банки развития (ЕБРР, АБР, Всемирный банк и др.).
Это очевидно, потому что, учитывая потребность длинных денег для ГЧП, их реализация возможна, как правило, с привлечением подобных институтов развития, которые, наряду с предоставлением финансирования, могут выполнять функции финансового агента и консультанта.
Во-вторых, масштабность большинства инфраструктурных проектов, их растянутость во времени и высокая затратность, что в большинстве случаев делает невозможным участие коммерческих банков, в том числе и по причине отсутствия возможности предоставить под проект долгосрочное финансирование под низкую процентную ставку.
Финансовые институты развития участвуют в проектах ГЧП как напрямую через предоставление кредитов, субсидий, финансирование прямых инвестиций, секьюритизацию активов, так и косвенно через выдачу гарантий, поручительств, оказание консультационных услуг.
В Казахстане институты развития не занимаются финансированием ГЧП-проектов, хотя их роль и участие оказало бы положительное воздействие на рынок ГЧП. Поэтому следовало бы активнее вовлекать финансовые институты развития в развитие ГЧП в стране.
Шестое. Ценность ГЧП
Анализ опыта зарубежных стран показывает, что ГЧП – это не массовый продукт, и являясь инструментом государства, направлен на повышение уровня доступности и качества общественных благ и услуг.
В этой связи нельзя ставить знак равенства между госзакупками и ГЧП-проектами и утверждать, что строительство школы или больницы обойдется госбюджету дешевле через механизмы госзакупок, нежели ГЧП. Ценность между двумя этими инструментами для общества разная.
Если социальный и экономический эффект ГЧП-проекта выше, чем стандартные госзакупки, то ГЧП становится оптимальным решением для государства. Для этого существуют различные методики оценки эффективности ГЧП, которые базируются на главном принципе "value for money", оптимального соотношения стоимости проекта и качества его реализации, где "качество" является решающим фактором. В Казахстане, к сожалению, смотрят пока только на ценовую составляющую.
Экономист Нурлан Сакуов
Эксперт в сфере ГЧП Назгуль Узалина
[4] https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/gov_cl_ppp/default/table?lang=en
Подписывайтесь на Telegram-канал Atameken Business и первыми получайте актуальную информацию!
