О проблемах инвесторов в геологоразведке, трудностях и "серых зонах" государственной геологии Inbusiness.kz уже недавно рассказывал партнер юридической фирмы Haller Lomax, один из разработчиков Кодекса о недрах, Тимур Одилов. На этот раз эксперт расскажет о законопроекте в действующий кодекс, затрагивающий вопросы освоения недр, в преддверии старта работы парламента.
– Тимур, в предыдущих интервью Inbusiness.kz, подробно описывая барьеры и риски для геологоразведки, Вы упомянули о законопроекте по геологии. В преддверии новой сессии парламента расскажите о нем подробнее.
– Законопроект разработан МЭГПР (министерство экологии, геологии и природных ресурсов Республики Казахстан. – Прим. ред.), как утверждает разработчик законопроекта, взамен инициативных поправок депутата Баймахановой Галины Александровны из предыдущего созыва мажилиса. В свою очередь, поправки депутата были инициированы вроде как по просьбе МЭГПР, выполняя поручение главы государства. Однако при завершении созыва депутат отозвала свои поправки, понимая, к чему они ведут. Попытки внести эти поправки предпринимаются уже два года различными способами. Теперь законопроект "тащит" сам МЭГПР через правительственную инициативу, убеждая всех, что это всего лишь техническая процедура и все давным-давно решено.
– Так это поручение или инициатива?
– Это инициатива комитета геологии и руководства МЭГПР, окутанная поручением, насколько я понимаю. Знаете, если преподносить ситуацию однобоко, многое не рассказывая, а именно то, что нужно, пользуясь неполной осведомленностью своего собеседника, тогда получаешь от него удобный для себя ответ. Так что вряд ли это поручение, спущенное по инициативе самого главы государства, как это бывает, например, в публичных поручениях или посланиях. Если я ошибаюсь, то геологи МЭГПР давно должны были показывать всем свои записки и аргументы, отправленные "наверх". Поэтому исхожу из того, как это выглядит.
На самом деле этот законопроект – такой своеобразный стресс-тест и вызов для реформ президента в целом и непосредственно реформы недропользования первого президента, одобренной им в 75-м шаге Плана нации. Так что, знай глава государства всю картину до подробностей, я уверен, он бы никогда даже близко ничего подобного не поручал бы. Не нужно декретировать руководство.
Надо понимать, что реформа недропользования была инициирована в 2014 году Асетом Исекешевым и Нурланом Сауранбаевым со стороны мининдустрии и поддержана со стороны минэнерго Канатом Бозумбаевым и Махамбетом Досмухамбетовым и далее последовательно продолжилась и завершилась уже Женисом Касымбеком, Альбертом Рау и Тимуром Токтабаевым при том же составе со стороны минэнерго. То есть все ключевые решения о роли и миссии государственной геологии были переосмыслены еще тогда, с 2014 по 2018 год, и одобренны парламентом при принятии Кодекса о недрах, то есть всего-то 3 года назад.
Кстати говоря, нынешнее руководство комгео в то время поддержало все эти идеи в своих официальных согласованиях, и даже нынешний министр МЭГПР в то время был вице-министром минэнерго. Теперь, после создания МЭГПР и ухода в его состав комгео, идет разворот тех ключевых законодательных решений и концепций по госгеологии, вместо того чтобы попросту перестроить работу самого ведомства.
Такая непредсказуемость и чехарда выставляет политику государства в очень непоследовательном и непредсказуемом свете перед всем сообществом инвесторов. Это значит, что любую реформу, осмысленную сотнями людей, экспертами и политиками в течение нескольких лет совершенно недавно, можно испортить и развернуть в угоду малочисленной группы чиновников. Для инвесторов, национальных или иностранных, это значит, что ни в коем случае при такой непоследовательности нельзя делать большие инвестиции в страну или объявлять об обнаружении месторождения. Никто не знает, что будет завтра. Все это ведет к максимальному затягиванию открытий и перепродаже участков под страхом неопределенности и регуляторных рисков. Лучше недолго поискать, что-то найти и быстрее выйти из проекта, пока правила игры не поменялись неожиданно или не отобрали. Коллеги сами не понимают, как губят инвестклимат.
Вообще, стоит отметить, что концепция этого законопроекта точь-в-точь, как и текст законопроекта, каким-то чудесным образом согласована минюстом и миннацэкономики, одобрен при нем на МВК по законопроектам. Хотя на МВК при минюсте открыто против выступили НПП "Атамекен", депутаты, общественность и даже агентство по защите и развитию конкуренции, утверждая, что восстановление приоритетного права у "Казгеологии" и "Тау-Кен Самрук" прямо противоречит повестке и политике по развитию конкуренции в секторе геологоразведки, где частный бизнес очень хорошо представлен. И это именно так. Кроме того, вся эта инициатива идет вразрез с планами государства по реформированию квазигоссектора, которые утверждены в феврале этого года указом президента в Стратегическом плане развития до 2025 года, тогда как МВК при минюсте состоялась в апреле. Что тут скажешь, налицо обычный саботаж и разрушение утвержденных реформ.
— Объясните, в чем, на Ваш взгляд, непоследовательность в этом законопроекте?
— Давайте по порядку. Сперва чисто юридически, потом по сути. Законопроект о поправках в Кодекс о недрах по вопросам геологического изучения недр. То есть он должен содержать поправки по геологическому изучению. В нем 5 блоков поправок. Лишь 1 блок по экспертизе касается непосредственно геологического изучения, а остальные 4 блока поправок касаются поставок нефти на внутренний рынок, восстановления приоритетного права "Казгеологии" или "Тау-Кен Самрук", утверждения ПУГФН (Программа управления государственным фондом недр. – Прим. ред.) и передачи госконтроля над разведкой твердых полезных ископаемых в МЭГПР. То есть, во-первых, предмет законопроекта на 80% не соответствует его содержанию. Во-вторых, разработчиком законопроекта выступают геологи МЭГПР из-за названия, а не минэнерго и не мининдустрии. Хотя 4 из 5 блоков вопросов курируются именно этими двумя министерствами. Но минюст почему-то это не смущает.
— Хорошо. Тогда по каждому блоку по сути. Итак, по экспертизе. Вы ее первой упомянули. Она вроде как касается геологии.
— Да, только она и касается. Комитет геологии добивается восстановления экономической экспертизы проектно-сметной документации, которая разрабатывается по госзакупкам в рамках государственной геологии. Эту экспертизу упразднили при принятии Кодекса о недрах намеренно, как ненужную и бессмысленную. Дело в том, что комгео является заказчиком этой документации. Если документация неправильная, то заказчик вправе не принять ее. Это подрядные отношения по Гражданскому кодексу. По логике экспертизу должно делать третье независимое лицо. А согласно законопроекту, эту экспертизу будет делать тот же заказчик – комитет геологии, то есть эксперт и заказчик в одном лице. Поэтому 3 года назад эту экспертизу убрали, а сейчас желают восстановить. Думаю, неспроста, а чтобы получить дополнительные деньги из бюджета под эту новую бессмысленную и чисто формальную функцию, которую комгео может и обязан выполнять в статусе заказчика проектно-сметной документации.
— Тут вроде все понятно. Теперь про ПУГФН. Вы в прошлых интервью много утверждали о манипуляциях вокруг ПУГФН. Какая связь с законопроектом?
— Связь прямая. В отношении твердых полезных ископаемых, т. е. ТПИ, ПУГФН должен был быть принят совместно мининдустрии и минэнерго один раз с указанием всей территории страны, доступной для частной геологоразведки по принципу первой заявки и с исключением из этой территории запретных и ограниченных для недропользования территорий: нацпарки, заповедники, населенные пункты, объекты питьевых подземных вод и так далее. Такова задумка и суть 75-го шага Плана нации. С начала исполнения Кодекса о недрах 3 года назад это выполнить не удалось, так как у геологов не оказалось всех этих координат, хотя отчитались о выполнении 75-го шага. Всех координат до сих пор нет три года спустя. Не определены все координаты контуров даже старых неосвоенных месторождений. Не нанесены контуры всех территорий по подземным питьевым водам, хотя водники и геологи в одном министерстве. Покуда с координатами неясность, территорию открывают постепенно по заявкам желающих, которые рассматриваются до года. Подробнее о манипуляциях я уже описывал ранее. Так вот, теперь функцию по открытию и пересмотру территорий первой заявки по законопроекту хотят передать от мининдустрии и минэнерго на уровень правительства, где инициатива по разработке будет именно у МЭГПР, утверждая, что это поможет ситуации и транспарентности. Но нет, это забюрократизирует процесс открытия территории Казахстана для инвестиций в разы, поскольку принять постановление правительства еще тяжелее, чем приказ министерства. В то же время механизм "узкого горлышка" в рамках ПУГФН будет в руках МЭГПР. С этим механизмом будут решать, для кого и как открыть территорию и открывать ли вообще, в том числе с учетом стремления зарезервировать под "Казгеологию" и "Тау-Кен Самрук" определенные территории. Это в чистом виде выхолащивание 75-го шага и всей реформы по внедрению режима первой заявки.
— Но ведь в начале июля вице-министр мининдустрии сообщил на форуме Astana Finance Days, что правительство приняло решение открыть всю территорию для геологоразведки.
— Сообщил. Но ведь не открывают. Даже не готовятся. А если все же приняли решение открыть, то ведь и переутверждать ПУГФН для этих целей нет больше смысла, если только не изменятся границы нацпарков, заповедников или населенных пунктов, что происходит весьма редко. Тогда и в поправках по ПУГФН и приоритетному праву "Казгеологии" и "Тау-Кен Самрук" тоже нет смысла, потому что вся территория будет в режиме первой заявки, где все равны по скорости и возможностям. Открытие всей территории – это самое простое транспарентное решение, оконтурив и установив координаты запретных и ограниченных территорий. Об этом в своем заключении указывали отраслеыве ассоциации и НПП "Атамекен". Но, как я понял, это не в интересах разработчиков по очень распространенным причинам. Вразумительного обоснования неприемлемости такого решения у разработчика тоже нет. Если передать инициативу по ПУГФН в МЭГПР, то это министерство будет совмещать экологическое направление с недропользованием так или иначе. Это порождает конфликт интересов. А именно из-за идеологического конфликта интересов экологии с недропользованием и энергетикой 2 года назад экологическое направление выделили в отдельное министерство, чтоб оно балансировало недропользование и энергетику. "Наверху" сразу это не узреть, потому что система ПУГФН сильно запутанная. Но знающие суть ПУГФН все прекрасно понимают, к чему это приведет.
– Про резервирование под "Казгеологию" и "Тау-Кен Самрук". В чем тут загвоздка?
— В приоритетном праве, или, если по-другому, преимущественном положении нацкомпаний по ТПИ (твердые полезные ископаемые. – Прим. ред.), получить участок недр до того, как территория может быть выставлена на аукцион или включена в режим первой заявки. Получив участок, его можно передать "своим". Пусть "Казгеология" опубликует весь список приобретателей, которым ею были переданы права недропользования за всю историю существования "Казгеологии", а счетный комитет пусть посчитает справедливую цену тех сделок и установит, сколько потерял бюджет. Уверен, в списке будут не только знаменитые крупные горнодобывающие компании-инвесторы, имена которых используют разработчики законопроекта, чтобы обосновать необходимость восстановления приоритетного права: Rio Tinto, Polymetal, Yildirim, Fortescue и т. д. Кстати говоря, все эти известные компании уже год как самостоятельно оформили и оформляют себе десятки лицензий без помощи "услуг" нацкомпаний по приоритетному праву. То есть потребности в приоритетном праве при полном открытии территории Казахстана для инвестиций в геологоразведку просто нет. Также никто и никогда не слышал об открытом конкурсе у нацкомпаний по привлечению инвесторов, как это делают мининдустрии и минэнерго прямо и официально, выручая по конкурсам большие подписные бонусы для госбюджета. Тут надо считать.
Если сравнить с тем же преимущественным положением "Казатомпрома" или "КазМунайГаза", то по закону они всегда должны сохранять контроль или минимум 50% проекта за собой, кому бы часть проекта, полученная в приоритетном порядке, ни была продана. В случае с нацкомпаниями по ТПИ идет лоббирование просто приоритетного права без каких-либо ограничений, хотя обосновывается это все госинтересами и стратегичностью. Напомню, что еще при разработке Кодекса о недрах было признано, что приоритетное положение нацкомпаний в ТПИ тормозит доступ инвесторов в геологоразведку и является способом перепродажи участков. Поэтому политики приняли решение продлить жизнь приоритетному праву нацкомпаний в ТПИ после принятия Кодекса о недрах только на 2 года, которые истекли 29 июня 2020 года. Сейчас вновь пытаются восстановить. С этим как раз связан предлагаемый разработчиками механизм постоянного переутверждения ПУГФН по инициативе МЭГПР.
– А что по госконтролю? Почему его передают геологам?
– С "заботой" о недрах, заботясь о том, что разведка и добыча сейчас осуществляются в нарушение Кодекса о недрах, а контролировать ситуацию у мининдустрии нет штата, но зато такой инспекторский состав есть в комитете геологии. Тут разработчик лукавит вот в чем. Во-первых, в структуре МЭГПР, помимо комитета геологии, есть комитет экологии. Именно он со своими инспекторами выявляет незаконную добычу без лицензии или контракта на недропользование, открывая проверки, выписывая штрафы. А если незаконная добыча тянет на уголовное преступление, то подключается МВД. Получается, что компетенция уже закреплена за МЭГПР. Думаете, передача госконтроля исправит ситуацию с незаконной добычей? Нет ведь. Что может сделать инспектор геологии с незаконной добычей? Перед ним либо откупятся, либо его просто исключат.
Во-вторых, у комитета геологии уже есть компетенция по госконтролю за достоверностью добытых полезных ископаемых, отчетов и ведения геологической документации. Но этого мало, комгео желает вмешиваться в суть геологоразведочных и добычных работ, которые проводят те, у кого есть на это все законные права. Это вмешательство отменили 3 года назад при разработке реформы и принятии Кодекса о недрах, чтобы освободить геологоразведку максимально от давления инспекторов, поборов и чтобы комгео сфокусировался только на свойственной для геологии задаче, а именно на развитии геологической инфраструктуры, привлекающей внимание инвесторов и упрощающей для них ведение работ, а также принятие рисков инвестирования. Именно эта проблема существует уже 30 лет. Это было официально согласовано комгео при разработке реформы. Но геологической инфраструктуры нет уже третий год. Нет ни Национального банка данных, нет ни кернохранилищ, ни полной оцифровки хотя бы на уровне сканирования всей первичной геологической информации в госфондах, нет всех необходимых координатных данных и нет полного взаимодействия с научными учреждениями по обновлению геологических карт. Если честно, полный провал в работе комитета геологии в структуре МЭГПР за эти 2 года прикрывается заботой о том, что геологии не свойственно. То есть все 2 года геологический блок МЭГПР все силы тратит на продвижение сомнительного нацпроекта по геологии и этот законопроект, а самая востребованная работа лежит на боку. На Национальный банк данных по программе цифровизации выделили несколько миллиардов тенге в рамках цифровизации, работа началась несколько лет назад, но нет ни данных, ни банка. Его создают без первичных данных, заливая только лишь вторично интерпретированные отчеты и автоматизацию процессов. Но самую суть задумки банка данных выполнять не торопятся. Я уже рассказывал почему. Но ведь тогда разработка этого банка данных не должна стоить миллиарды.
Понимаете, если геологи будут заниматься контролем недропользования, непосредственно геологией и ее инфраструктурой они не будут заниматься никогда. Я не отрицаю, что в мининдустрии не хватает людей. Там все с этим очень печально. Им действительно нужно больше людей в штате департамента недропользования и инспекторы, которых легко можно и нужно перевести из комитета геологии, как это сделали в минэнерго, создав 3 года назад департамент госконтроля с территориальными управлениями. Да и инспекторы нужны лишь там, где недобросовестные недропользователи ведут коммерческую добычу под видом разведки. Но мининдустрии не дают этого сделать. Я не понимаю, почему так обстоят дела, ведь идет ослабление ключевого курируемого направления. С таким авралом и переработками сотрудников ошибки неизбежны. Ошибки в прошлом, приведшие к арбитражам с инвесторами, в будущем нам покажутся лишь цветочками.
В истории с госконтролем важно учесть еще один юридический аспект. Госконтроль – это, грубо говоря, проверки на местах. Но есть еще и контроль выполнения лицензионных и контрактных условий, который полностью камеральный по документам. Он остается в мининдустрии. Структура норм Кодекса о недрах и суть работы построены таким образом, что госконтроль и контроль выполнения условий лицензий и контрактов очень тесно переплетаются, они неразрывно связаны между собой и связаны с промышленностью. Поэтому это все должен выполнять только один госорган в сфере ресурсной промышленности. Так, это вшито идеологически и структурно в нормах кодекса. Выдергивая госконтроль в отдельный орган, государство создаст для бизнеса два органа, по сути, проверяющих одни и те же вещи. Это создаст избыточное бремя запросов документов и бюрократию со всеми вытекающими последствиями, которые как раз и устраняли при реформе.
— По блоку поставок нефти на внутренний рынок что скажете?
— Тут и говорить нечего. Это же очевидно, что не про геологию. Но и это неспроста. Это такой трюк, когда хочешь заручиться поддержкой другого очень важного министерства, просто включаешь очень необходимую этому министерству поправку, которая хоть как-то связана с недрами, но все равно не по теме законопроекта. Общественность все равно не разберет, а минюст может и не заметить. Так было и будет.
Султан Биманов
Подписывайтесь на Telegram-канал Atameken Business и первыми получайте актуальную информацию!
